我国生态文明治理变迁与责任落实

文_邬晓燕

新中国成立70年，我国生态环境问题走过了一个从隐性潜伏、显性激化、渐趋缓和的历程，对环境保护重要性和环境问题严峻性的认识经历了一个从忽视、正视到重视的过程，中国生态文明建设实现了从政策起步、政策推进、制度完善的重心转换。党的十八大以来，我国生态文明顶层设计和制度化建设层层推进，探索出一条中国特色的生态文明建设道路，凝练出既适合中国国情又具有世界示范效应的生态文明建设经验。未来我国生态文明建设的总体趋势，是正视结构型、压缩型、复合型的环境问题，提升生态文明责任意识，以最严格的生态环境保护制度落实生态文明责任，建设美丽中国和清洁美丽世界。

一、我国生态文明建设历程

新中国成立70年，生态文明建设经历了从政策起步、政策推进、制度完善的阶段演进，生态文明理念从初步萌发、稳固确立发展到深入人心。

（一）政策起步：改革开放以前的环境保护

新中国成立后，面临艰巨的现代化追赶任务，我国大力推行“赶超型”发展战略，开展起“战天斗地”、“超英赶美”的“大跃进”、“人民公社”等运动，错误推行“以粮为纲”政策导致毁林开荒、围湖造田等不当举措，同时由于工业基础薄弱、资源配置效率低下，出现了不同程度的工业污染和城市污染。这一时期，生态环境问题处于隐性潜伏阶段，环境保护还来不及被纳入国家建设的宏观视野，但环境保护意识逐渐萌发，环境保护政策开始起步。

1971年冬到1972年初，官厅水库污染事件引发周恩来总理对工业污染的重视。1972年6月，联合国召开首届人类环境会议，发布《人类环境宣言》，周恩来派出中国代表团参加了此次会议，更深刻地意识到生态环境问题的严重性。1973年8月，第一次全国环境保护会议召开，制定了第一部环境保护法律《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“保护环境、造福人民”的环保战略方针。1974年10月，国务院环境保护领导小组正式成立；1978年2月，环境保护首次被纳入《中华人民共和国宪法》，提出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的内容，标志着环境保护意识初步形成，生态文明建设的制度化进程开启。在此阶段，环境保护主要围绕生产发展，尚未上升到尊重自然、顺应自然的高度，环保法律体系不健全，环保机构不独立，管理职能和范围相对受限。

（二）政策推进：改革开放前期的生态文明进展

改革开放至党的十七大，生态环境问题处于显性激化状态，我国生态文明建设经历了环境保护、可持续发展、科学发展观三个阶段，环境保护意识更加明确，生态文明建设第一次被提为党的一项战略任务，确立了绿色、低碳发展的生态文明建设方向，生态文明政策和制度不断完善，生态文明建设迈入新台阶。（乔清举、马啸东：“改革开放以来我国生态文明建设”，《前进》2019年第2期）

十一届三中全会把经济建设确立为党的中心工作，随着改革开放进程渐趋深入，经济发展与环境保护的矛盾越来越突出，环境保护政策法规因之不断推进，环境保护真正被纳入法制轨道。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布；1981年《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》把环境保护确立为现代化建设的一项基本任务；1983年12月，第二次全国环境保护会议将环境保护确立为一项基本国策；1989年12月《中华人民共和国环境保护法》通过。这一时期环境管理从单纯的污染治理转变为“预防为主，防治结合”，从微观管理转向宏观管理，但管理手段单一，经济建设与环境保护的关系尚未理顺。

1992年至2002年，可持续发展战略作为应对环境难题的新思维、新战略被引入中国，并成为全国性行动战略，生态文明政策制定获得重要推进。1994年3月《中国21世纪议程》发布；1996年3月，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出要转变经济增长方式和实施可持续发展战略。1996年，国务院发布《关于环境保护若干问题的决定》；1999年《环境标准管理办法》《环境保护行政处罚办法》等法律法规相继颁布实施；2000年11月，国务院印发《全国生态环境保护纲要》。2002年11月，十六大提出要不断增强可持续发展能力，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

面对日益紧迫的全球性环境危机，进入21世纪的中国生态环境建设已经成为全球环境治理的重要组成部分，生态文明建设成为探索“建设一个什么样的社会”的关键问题，并在理论探索和制度层面上作出了顶层设计。（陈延斌,周斌：“新国成立以来中国共产党对生态文明建设的探索”，《中州学刊》2015年第3期）2003年10月，十六届三中全会提出科学发展观；2005年12月，国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，强调生态环境与社会经济发展要相协调，把环境保护置于更加重要的战略位置。2007年十七大报告首次提出“建设生态文明”的战略任务，“十二五”规划确立了绿色、低碳发展的生态文明建设方向，标志着我国生态文明建设的理论创新和执政理念的跨越式发展。

（三）制度完善：十八大以来生态文明建设重心

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，将我国生态文明建设引入制度化和法治化的快车道，明确强调要用最严格的制度推进美丽中国建设，生态文明建设被纳入国家顶层设计，基本形成了以环境保护法为龙头的法律法规体系，生态文明制度体系获得系统构建，立法力度之大、执法尺度之严、守法程度之好可谓前所未有。制度建构与完善成为该时期生态文明建设重心，形成并确立了习近平生态文明思想，生态文明写入了宪法和党章。

2013年12月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“用制度保护生态环境”，深化生态文明体制改革，加快建立系统完整的生态文明制度体系。2014年10月，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“用严格的法律制度保护生态环境”，将生态文明建设推向高度法治化轨道。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》出台，明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系。同年9月，《生态文明体制改革总体方案》出台，确立了2020年生态文明体制改革目标。2018年3月，《中华人民共和国宪法修正案》通过，生态文明正式写入国家根本法。

十八大以来，《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》陆续出台，被称为“史上最严”的新环保法从2015年开始实施，生态环保法制建设不断健全；省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革有序推进，生态环境损害赔偿制度改革试点稳步进行，中央环境保护督察问责雷厉风行，一大批突出环境问题得到及时解决。系统完整的生态文明制度体系在加快建立，生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性在不断增强，源头严防、过程严管、后果严惩的生态文明治理体系在构建形成，生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化不断推进，积极参与和引导应对气候变化国际合作，为维护全球生态安全作出重要贡献。

二、生态文明建设的着力点责任落实

党的十八大以来，生态文明制度化建设强力推进，《环境保护法》修订发布，生态文明制度体系日渐完善，基本解决了以往环境立法缺失的问题，但环保法律大量出台与环境污染持续恶化并存的局面，暴露出我国生态环境监管问题突出，环境责任践履存在不少阻碍。其一，由于环境的外部性和对地方经济的主导作用，地方政府和环境监管部门不作为、责任虚化成为当前生态环境治理中的突出问题。其二，尽管十八大以来出台了《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》《中央生态环境保护督察工作规定》等环境保护行政问责制度，强化环境监管和责任追究，但由于部门职责分散交叉、政出多门、协同不够，以及谁来问责、问责标准、怎样负责、如何追究等这些问题没有得到具体细化（周适：“环境监管的他国镜鉴与对策选择”，《改革》2015年第4期），导致环境保护行政问责落实不力。其三，企业因“利润导向”导致环境违法行为突出，忽视、逃避、转嫁生态责任的现象屡有发生。其四，我国生态环境监管体制以政府为主导，尚未形成政府、企业、公民多元共治的生态环境监管体制，公众参与环境治理意识不足。

当前我国既面对着全球环境生态危机的共同情境，又存在自身特殊的国情状况和生态环境恶化态势。十九大报告中指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，指明了2035年建成美丽中国的新目标。当前生态环境监管治理的突出问题吁求新时代需将责任落实作为生态文明建设的着力点，新时代生态文明建设的发展方向是正视结构型、压缩型、复合型的环境问题，进一步具化、细化生态文明政策法规，多维着手落实生态文明责任。

加强环保部门治理权限，落地落实环境保护法的属地责任。一方面，坚持“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的根本原则，细化落实环境保护法律法规的属地责任，落实国务院“三定”方案和《环境保护法》所赋予环保部门的综合协调和统一监督管理职责，严格实行环境保护目标责任制和领导干部综合考核评价制度。另一方面，遵照中央环境保护法律法规的基本精神，根据地方经济资源禀赋和生态环境实际采取差别化生态环境功能规划，鼓励各地根据环境质量目标，制定和实施地方性法规和更严格的污染物排放标准。

强化环保督查的责任落实，建立健全环境监管长效机制。坚定落实环境保护行政问责制度，对不履行或不正确履行职责而造成生态环境损害的地方和单位党政领导干部，依纪依法严肃、精准、有效问责；限时要求排放污染物的企业事业单位建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的侵权责任和相应的赔偿处罚措施；更要对中央环保督察巡视组严格督察纪律、加强督察考核和责任追究，防止督察权力异化，解决执法不到位、督察放水等监管不力问题；完善环境行政公开制度，提高问责系统的开放性，实施生态环境损害责任终身追究；坚决落实整改措施，实施执法后督察，建立倒查机制，开展环境执法稽查，强化监管责任追究。

全面贯彻“山水林田湖”系统思维，完善生态环境系统综合治理。为应对流域切割、碎片化修复、政出多门、职能交叉、效率低下等问题，生态环保管理体制应当遵循生态学规律，打破区域、流域和陆海界限，打破行业和生态系统要素界限，科学整合分散于不同部门的管理职能，实现山水林田湖完整生态系统的全要素、全过程和全方位的一体化统筹管理。地方政府要加强对环境保护重点区域、流域进行系统保护、宏观管控、综合治理，增强区域、流域环境监管的统筹协调，开展联合执法、区域执法和交叉执法，全面实施行政执法与刑事司法联动。按照系统工程思路严抓责任落实，做到源头严防、过程严管、后果严惩，实现对防治、修复与保护的统筹管理和全面管控，协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系。

建立完善企业履行生态责任的长效机制。生态文明建设是当前工业企业履行社会责任的重中之重，平衡经济利益与生态利益，为人民提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，是企业责无旁贷的社会责任。强化绿色生产理念，减少资源浪费和环境破坏，加强市场导向的绿色技术创新，推动生态经济体系的建立，提供优质生态产品和服务，引导绿色消费潮流，是企业践行生态文明责任的努力方向。企业应提高生态文明责任意识，诚信履行减排治污、保护生态环境的社会责任，遵守资源资产产权制度和用途管理制度，严格按照《中国工业企业社会责任评价指标体系》《中国工业企业履行社会责任星级评价评分办法》等一系列规章制度，大力增强企业生态责任评估，提高行业绿色标准，积极引进环境标准体系和绿色管理体系，建立完善企业履行生态责任的长效机制，为打赢污染防治攻坚战、大力推进美丽中国建设提供坚强助力。（邹慧君：“企业生态责任的四重维度”，《光明日报》2018年6月5日）

提升生态文明意识，推动公众参与环境治理。习近平总书记指出：“建设生态文明是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。”新时代社会主要矛盾发生变化，人民群众从盼温饱到盼环保，从求生存到求生态，持续改善生态环境质量、为公众提供更优质生态公共品成为当前政府重要政治责任。然而，为进一步增强政府环境监管效力，减少环境治理的行政成本和社会成本，还需要加强政府监管部门与企业、公民联合体的有效沟通协调。通过多渠道、多形式的生态文明教育，强化“绿水青山就是金山银山”理念，提升公民生态文明意识，增强公众环境权益表达与沟通能力，积极参与政府环境决策，激励公众对环境监管进行社会监督，提升环境监管的开放性、参与性和公正性。

加强环保科技创新合作，积极履行全球环境治理责任。围绕2015年巴黎协议及后续制度建设，加快践行《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，引领全球气候变化谈判进程。在坚持“共同而有区别的责任”的共识原则、公平原则、各自能力原则基础上，“有序推进”美丽中国建设，通过调整产业结构、节能与提高能效、优化能源结构、控制非能源活动温室气体排放、增加森林碳汇等举措，努力控制温室气体排放，完成国家应对气候变化的承诺目标。遵照《“一带一路”生态环境保护合作规划》精神，推动污染防治、生态保护、新能源产业等重点领域的环保科技创新与合作，实现区域经济绿色转型，使绿色“一带一路”建设惠及沿线国家。随着环境问题在国家政治议程中的地位越来越重要，参与国际环境治理、促进国际生态安全、提高国家环境政策竞争力，为全球环境治理提供源发于中国本土的环境革新技术、产品、政策和标准，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。