在推进全面依法治国中坚持党的领导

文_张恒山

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央大力推进全面依法治国，并且在推进全面依法治国中强调坚持党的领导。党的领导和全面依法治国的关系如何？党领导全面依法治国的内涵是什么？这些是在全面推进依法治国实践中首先要弄清的理论问题。

一、党的领导与全面依法治国的关系

中国特色的社会主义法治建设是中国共产党领导中国人民从事的中国特色社会主义建设事业的组成部分，是中国共产党致力推进的国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。中国特色社会主义的本质特征就是坚持中国共产党领导，中国特色社会主义法治建设当然也离不开中国共产党的领导。

当代中国特色社会主义法治建设就是全面推进依法治国，其内容包括依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这是一个庞大的系统工程，需要有一个领导主体对这一系统工程作整体谋划、统筹安排、重点攻关，需要有一个领导主体在推进这一系统工程实施的过程中保证其系统性、整体性、协同性。有能力对全面依法治国作全面领导、整体谋划、统筹安排、协同推进的主体，只有中国共产党。

推进全面依法治国是一个非常艰难的、具有大型社会改造性质的工程，涉及理论创新、制度完善、机制变革、文化重塑。其中每一个方面都需要付出巨大、艰苦的努力。重塑指导人们在社会交往的各个领域的文化观念是一个最为困难的任务。我国是一个长期处于农耕文明帝制治理下的社会。在人们的价值观念、行为习惯、交往文化方面还具有相当浓厚的农耕文明帝制政治文化的残余，譬如崇尚权力而轻视权利、偏好暴力而无视规则、青睐等级特权而蔑视平等自由，等等。要使理论有所创新、制度获得完善、机制得以更新、文化得到改造，要使中国社会彻底摆脱农耕文明落后文化残余的影响，使人们的交往在一个体现公平正义的全新的社会规则体系中进行，必须有一个具备先进文化价值观念、由先进理论武装起来的、具有理论创新能力、制度改革能力、文化引导能力和实践执行能力的政党来担负领导责任，中国共产党就是这样一个具备充分领导能力的政治主体。

因此，全面依法治国必须坚持党的领导。同时，党的领导也离不开全面依法治国。习近平总书记强调，坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。（习近平：“在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话”，新华网，2012年12月4日）只有相对科学的、良好的领导方式、执政方式，才能促进人民群众对我们党的信赖和支持，党的领导地位才能稳定，党的执政地位才能长期延续。

我们党从领导中国人民建成中华人民共和国以来，就在寻求一个相对科学、良好的领导方式、执政方式的道路上不断探索。2002年，党的十六大报告正式提出依法执政的概念。2004年，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》正式提出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”。这表明我们党对于在社会主义初级阶段发挥领导作用和执政职能的路径、方式的认识趋于成熟。

坚持中国共产党的领导的根本目的就是为了维护、保障、实现全体中国人民的共同利益、根本利益，就是为了维护、保障、实现全体中国人民的每一个成员的各项权利和合法权益。人民的共同利益、根本利益，人民的每一个成员的各项权利、合法权益都由人民的代表通过立法的方式得以表达、体现，而这一立法过程也是党的主张和人民的意愿得以融合、一致的过程。由中国共产党领导中国人民制定的宪法规定的国家根本制度和基本制度所决定，中华人民共和国的法是党的主张和人民意愿的统一体现。所以，中国共产党的宗旨和坚持党的领导的目的要求我们党要依照宪法和法律去执政，就是要通过依法执政、依宪执政切实保证实现人民的根本利益和人民的每一成员的各项权利和合法权益。

在总结我们党在领导方式和执政方式方面的探索、认知的成果的基础上，习近平总书记指出，“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”（习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上讲话》〈2015年2月2日〉，新华网，2015年2月7日）。

二、党领导全面依法治国的内涵

坚持党对全面依法治国的领导这一命题有着科学的内涵。习近平总书记指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”（习近平：“加快建设社会主义法治国家”，《求是》2015年第1期）后来，习近平总书记又反复强调这一命题的具体内涵。习近平总书记指出，全面依法治国，核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，关键在于坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。（习近平：“在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话”，新华网，2016年7月1日）习近平总书记强调，党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国绝不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，巩固党的执政地位。必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的政策有效实施，确保全面依法治国正确方向。（“加强党对全面依法治国的领导”，《求是》2019年第4期）

党领导立法就是要在党中央领导的各级党组织、党员干部密切联系人民群众、了解人民群众的利益、愿望、要求的基础上，在准确把握世界各民族在经济、政治、文化领域竞争发展的大势要求的基础上，在准确把握国内改革、发展大局要求的基础上、在准确把握我国不同地区、不同行业、不同阶层的利益平衡点的基础上，提出我们党的立法主张、政策方针，引导立法，确保在立法草案起草、立法讨论过程以及立法成果中能充分、准确地反映最广大人民群众的整体与个别、长远与近期利益的平衡，确保立法真正体现人民群众的利益、愿望、要求。党领导立法并非是党组织代替立法机关立法。相反，在坚持我国的根本政治制度——人民代表大会制度的前提下，要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，推进科学立法、民主立法，提高立法质量，确保在立法过程中实现党的主张和人民的利益、愿望、要求的融合。（习近平：“加快建设社会主义法治国家”，《求是》2015年第1期）党的主张和人民的利益、愿望、要求相融合、统一，形诸法律，就是中国的良法，循此治国理政，就是中国的良法之治。

党保证执法是指要发挥各级党委组织对同级政府中党组的领导、监督职能，督促代表我们党在政府中执政的领导干部忠实地执行具体体现着我们党主张和人民意志相融合、统一的法律。要解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等问题，没有各级党委通过党组体现的对政府的监督是不行的。各级党委、各级政府中的党组必须发挥和履行保证执法的职能，才能使党对全面依法治国的领导落在实处。

党支持司法就是要求各级党组织和领导干部都要旗帜鲜明支持司法机关依法独立行使职权，绝不容许利用职权干预司法。（习近平：“加快建设社会主义法治国家”，《求是》2015年第1期）人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权是我们党领导人民制定的宪法规定的我国司法制度基本原则，是我国人民代表大会制度的重要内容。人民法院、人民检察院在行使职权、处理案件时只要依照法律，就是体现党对司法的领导。各级党组织和领导干部中任何以“党的领导”为由干预司法机关依法处理案件的行为，实际上都是破坏党对司法的领导的行为。所以，各级党组织和领导干部支持司法机关依法独立行使职权，杜绝各种干预司法的行为，是确保党对全面依法治国领导的重要环节。

党带头守法就是党自身必须在宪法法律范围内活动。习近平总书记强调，“法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现”（习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话》〈2015年2月2日〉，新华网，2015年2月7日）。党带头守法的关键是各级领导干部必须牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念。（同上）每个党政组织、每个领导干部必须正确理解“党的领导”概念，必须强化在“党的领导”这一概念中包含着“党自身必须在宪法法律范围内活动”“权力行使必须受到法定的规范、制约、监督”的观念内容，杜绝以“党的领导”为名拒绝执行、遵守法律、将个人意志凌驾法律之上、破坏党统一领导制定的法律的现象。习近平总书记强调，每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力——同上。只有党的各级组织、领导干部尤其是主要领导干部成为尊法学法守法用法的模范，才能带动全党全国共同全面推进依法治国，才能使党领导推进全面依法治国体现实效。

党领导全面依法治国同时包含着党的执政方式法治化更新，即依法执政。依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。（《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，〈中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过，2014年10月23日〉；中国共产党新闻网，2014年10月29日）