实现中国养老金制度均衡与充分发展

文_杨燕绥

坚持党的领导、国家统一，生产资料公有制为主体的多种所有制经济共同发展，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断保障和改善民生、增进人民福祉、走共同富裕道路，是新中国70年发展的核心价值与显著优势。

新中国成立之初，1951年我国颁布实施了《劳动保险条例》，为企业职工建立了医疗保险、工伤保险、生育保险和退休金制度。改革开放后，我国2004年《宪法修正案》第14条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，此后建立了工薪费和地方统筹的职工基本养老保险、政府补贴和个人账户的居民基本养老保险，2018年，国家基本养老保险覆盖人口达到94293万，其中领取基本养老金的职工人数为11798万人，月平均养老金为3153.5元人民币；领取养老金的居民人数为15898万人，月平均养老金约为152.3元人民币。在出现人口老龄化后，我国2018年《宪法修订案》第44条规定：“退休人员的生活受到国家和社会的保障。”

当今世界正经历百年未有之大变局，我国处于实现中华民族伟大复兴关键时期，同时要面对未富先老和快速老龄化的挑战。近日中共中央和国务院印发的《国家积极应对人口老龄化的中长期规划》提出，中国进入社会财富储备期。养老基金是社会财富中最重要的组成部分之一，以各类养老基金总资产占当年GDP的比例计算养老资产总储备率，经合组织成员国家的平均值超过70%，我国不足10%。

一、我国养老金制度发展面临均衡与充分的挑战

均衡是博弈论的核心概念，表示一种稳定和完善的状态，没有利益冲突和重大改革倾向。如果社会福利制度的运行处于均衡状态，说明其在政治上各方利益相对平衡，在微观经济分析中供需平衡，这种福利制度的民生保障作用和社会稳定效应是充分的，可以持续发展。本文以我国养老金制度为例，讨论均衡充分发展民生的问题。

目前我国养老保险制度面临如下8个方面的挑战。

一是人口老龄化导致赡养比不断降低，已从建制初期的3∶1降为2.55∶1。2011年—2017年间企业参保职工人数的年均增长率约为5.5%，而同期企业参保离退休人数的年均增长率约为7.2%。实际缴费人数占比下降、领取养老金的人数占比在上升，到2022年，1963年出生高峰的男性人口进入60岁领取养老金的年龄，这个问题将更加严重。

二是企业费率高、费基不实。2019年以前，我国职工基本养老保险企业费率为20%，个人8%，合计28%，大多数经合组织国家均通过立法将养老保险费率限定在工资的20%以内。根据国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案》，2019年5月1日起各地可将职工基本养老保险单位费率从原规定的20%降至16%，合计费率为24%。由于很多企业以降低费基的方式减少企业成本，现行企业养老保险费基约为应缴费基数的60%。

三是缺乏合理调待机制，支付水平趋高。2017年当年企业离退休人员人均养老金占当年城镇单位就业人员加权平均工资的比例为48.21%，高于同期经合组织国家的平均值40%。某些地区因养老金增长快于工资增长而诱发提前退休。

四是基金养老保险基金支出增速快于收入，财政补贴快速增长。2006—2017年间财政补助平均增长率为23.7%，比基金征缴收入年均增长率18.7%高5个百分点。2016年有7个省份出现当期收不抵支，黑龙江的养老基金累计结余已经为负数。2017年剔除财政补助收入后，有更多省份出现当期缺口。2018年国家建立了中央调剂金制度，暂时解决部分省的“保发放”问题。

五是职工个人账户性质不清，记账利率高增加长期支付压力。职工如何履行缴费义务、个人账户属性在现行法律政策中是模糊的。目前企业与职工缴费的比例是2.6∶1，民营企业和小微企业普遍认为负担重。很多省份已将个人账户资金用于当年发放，2016年以后记账利率提高至8.31%，至今记账总额已超过5万亿元人民币，给现行养老保险政策带来的压力越来越大。

六是对“历史欠账”的认识不统一，成为基本养老保险制度可持续发展的隐患。1997年，我国城镇职工基本养老保险制度转制时已退休人员视为“老人”，转制前已参加工作、转制后退休人员视为“中人”，他们的工龄被视同缴费，由此形成转制成本，关于偿还方案尚未达成共识。

七是机关、事业单位和企业及其职工的基本养老保险并轨之后，待遇差距仍然很大。加之职业年金发展快于企业年金，截至2018年，企业年金覆盖职工人数为2388万，不到基本养老保险参保职工的10%，这导致养老金差距还会加大。

八是国家养老金结构存在缺陷。我国与时俱进地建设了国家养老金的三个支柱，但是基本养老保险费率高、一柱为大，企业年金发展缓慢、个人养老金起步艰难，职工总养老金替代率不高。以美国为例，三支柱养老金分别占比为40%、40%和20%，努力工作和连续缴费的人的养老金替代率超过退休前的工资。

综上所述，在地区之间、职工群体之间、代际之间存在均衡利益的改革诉求，在养老保险基金收支平衡和供需关系方面也存在不均衡问题，最终导致职工养老金的充足性和国家养老金制度的可持续性遇到挑战，对此进行系统化改革的呼声越来越强烈。

二、我国养老金制度均衡与充分发展需要创新思维

党的十九届四中全会要求顺应时代潮流、创新思维。针对我国养老金制度的主要问题，需要从顶层设计、体制机制两个方面创新思维、深化改革，完善国家养老金制度体系，以满足人民对美好生活的向往。

（一）创新顶层设计理念

新时代国家养老金制度的顶层设计，立意要高、眼光要远、措施要实，进入党和国家决策层面，不能局限于部门职责。可以维持我国职工统筹制和居民个账制的制度架构，顺应互联网的时代潮流，关注各类职工、各地居民和灵活就业人口的需求，统筹兼顾历史遗留问题、近期运行问题和未来发展问题，坚持“全覆盖、保基本、多层次，兼顾公平与效率”的基本原则，按照“存量改革、结构调整”的思路进行“一揽子”顶层设计，均衡各方利益、促进养老金制度充分发展。

一是全国统筹职工基本养老保险。十九届四中全会再次提出加快建立基本养老保险全国统筹制度，包括统一政策与调待机制、统一筹资与基金管理、统一经办与组织建设、统一信息系统与监督机制。这需要基于创新思维和治理能力解决如下问题。一是夯实税基建立税制。夯实工资基数、建立养老金工薪税制，由国家税务机构统一征收，覆盖各地的参保机构和职工个人，做到应收尽收，是实现全国统筹养老保险的必要条件。二是三方筹资解决遗留问题。有测算结果显示，基于目前在职职工平均工资水平和现行养老金计发政策，如果夯实税基，税率20%可以满足支付需要。为此建议企业承担12%，大幅减轻企业负担；职工承担5%，从原个人账户转出，职工个人账户制转化为个人缴费制，剩余3%划入企业年金个人账户，企业年金覆盖范围可以速达3亿多职工；国家承担3%，将视同缴费转制成本，确定下来可化解多方风险，建立稳定的筹资机制，由中央财政、地方财政和国企红利上缴分担。建立地方财政人头税制，即按照当地上年度领取基础养老金的人数上缴养老金税，约束地方政府严格审核养老金领取资格。三是建立基础养老金调待机制。现行养老金计发政策不变，达到法定缴费年限的领取全额养老金，早领酌减、晚领酌增，实现精算平衡。养老金增长要关联物价增长率，且低于工资增长水平，以促进就业和保障退休人员生活水平。

二是全国统管国民个人养老金账户。我国已经统一了城乡居民的基本养老保险，实行个人储蓄和政府补贴制，但个人账户记账利息低于银行储蓄利率，居民参保积极性不高。可以整合居民个人账户为国民个人养老金制度，覆盖各类职工、灵活就业人员和居民；规范各类政府补贴，包括各个部门养老金补贴和居民养老金地方补贴等；用人单位福利供款，甚至打通职工住房公积金和企业职业养老金，按照个人生命周期先完成首住房付款（单位费率12%+个人费率12%），再降低费率（6%+6%）转入企业职业年金账户，增加个人养老金积累。整合后的国民个人养老金必须在具备资质的银行开设“合格计划养老金账户”，委托专业机构投资运营或者个人在规定的范围内进行资产配置。政府的责任是做好如下四件事：一是遴选银行账户管理机构；二是建立综合养老金信息平台，覆盖基础养老金和个人养老金；三是处理税费事务；四是基于养老金大数据促进立法、制定政策和实施监督。

（二）养老金管理体制机制创新

三分政策七分执行，培育国家治理能力不仅需要科学决策，更需要高效的执行力，这涉及国家行政体制改革和服务型政府建设。

全国统筹职工基本养老金是互联网社会大家庭的“团结饭”。互联网时代人员流动加剧、地区间经济差异加大，对地方统筹的养老金政策提出了挑战。有学者研究我国地方经济竞标赛和财政分灶吃饭体制下的央地府际关系时发现，发达地区企业养老保险费基实、费率低，覆盖广、待遇水平高，有利于地区提高经济竞争力；欠发达地区的情况则截然相反。美国在1935年颁布的《联邦老遗残持续收入保障法》即解决了这个问题，德国在1989年实现统一时也解决了这个问题。事实证明，全国统筹基础养老金是进入互联网时代后促进社会公平、民族团结、经济发展的公共品。

生产基础养老金公共品需要体制机制创新，借鉴国家医疗保障局的做法，在国务院组建国家养老金局（或者社会保险局）。在管理体制上做到中央政府对政策公平性、科学性和可持续性负责；地方政府对信息系统建设和政策执行承担责任；基层政府做好居民教育、沟通和服务；由此形成垂直（国家社会保险局向地方派驻监督政策执行的官员）水平（地方政府任命组织操作执行的官员）对接的网格式管理体制。省市社会保险局的主要负责人工作绩效的30%对上级负责、40%对本级政府责任、30%对下级负责。在运行机制上做到信息向上集中、服务向下派送，支持中央顶层设计、国家税费征收、地方数据管理和基层信息管理，打造全国统一的社会保险公共服务平台，建立记录一生、服务一生的社会保障权益管理的纵向系统，包括养老金（含全国统筹基础养老金和国民个人养老金）、医疗保障（含生育保险，国家医保局的主要责任是打造有效使用医保基金的定价采购和监管的横向平台）、失业保险、工伤保险等，实现一窗式管理。方便参保人、提高工作效率、防止欺诈冒领。

管理国民个人养老金需要建立政府—社会—市场有效结合的运行机制，打造生产准公共品的合格计划。合格计划具有如下特征：一是有法可依，规范政府、社会组织、当事人和商业机构的行为，确保实现共同目标和各方利益；二是政府合力使用胡萝卜加大棒的策略，一方面以税收减免、准入、团购等措施激励居民、社会企业和商业机构进入，与政府合作生产准公共品；另一方面建立智能监控系统，抓取相关信息和大数据，打造利益相关人信用和自律环境，对违约违规违法行为予以制裁。

1964年，美国在修订《联邦社会保障法》时设立了联邦社会保障总署，直接隶属总统办公室。我国应考虑在国务院设立国家社会保障总局，下设国家社会保险局（或者养老金局）、医疗保障局（已完成）和地方社会保障事务局，统一建设国民社会保障信息平台，实现电子社会保障卡号与居民身份证、居住证、健康卡、电子医保凭证的信息共享。我国居民在任何地区尽可以通过APP输入社会保障号码完成申报、登记、缴费、查询、转移社保关系等工作。同时，政府可以随机采集居民信息、管理国民大数据和推动国民信用制度建设，为提高国家治理能力奠定基础。

我国距离深度老龄社会和2022年男性职工退休高峰（1963年出生人口高达2900万）的窗口期仅有3年，我们没有试错时间。我国缺乏社会契约文化基础、法制尚不健全、社会治理起步较晚，要战胜前进道路上的各种风险挑战，必须坚持党的领导和中国特色社会主义制度，创新思维，打破不合理的体制机制和部门利益，基于社会主义公共资源生产保障民生的公共品，动员社会资源生产提高民生的准公共品，这需要在推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。