中国核安保面临的挑战与机遇1)

杨志民,刘永德,邓 戈2,韩叶良

(1.国家核安保技术中心,北京 102401;2.国家国防科技工业局,北京 100048)

核安保是防范核恐怖主义的重要手段,主要目的是保护核材料、放射性物质及核设施安全,防止核材料被盗和非法转移,防止核设施遭受蓄意破坏导致放射性物质释放。近年来,随着经济全球化和日益复杂的国际安全形势,核恐怖主义风险日趋增加。据国际原子能机构事件与非法贩卖数据库(ITDB)不完全统计,自1993年以来截至2018年12月31日,ITDB共收录参与国报告的3 497起已证实的核材料非法事件[1]。如果核材料和核技术一旦落入恐怖分子之手,对国家安全乃至国际安全将造成灾难性的后果。

鉴于此,美国《2010年核态势评估报告》将阻止核恐怖主义和核扩散列为其国家未来最迫切的威胁[2]。国际社会上高度重视核安保问题,2010—2016年连续召开四届全球核安全(核安保)峰会,主要关注核安保、核不扩散等议题。旨在凝聚国际社会共识,加强各国在核安保领域的合作,共同应对和打击核恐怖主义。

1 核安保的概念与发展

1.1 核安保的概念

根据国际原子能机构(IAEA)定义,核安保(Nuclear Security)是指对涉及核或其他放射性物质或相关设施的盗窃、破坏、擅自接触、非法转移或其他恶意行为的预防、探知和应对[3]。核安全(Nuclear Safety)是指确保核设施实现正常的运行工况,防止事故或减轻事故后果,保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害[4]。

两者具有共同的目标,即保护人员、社会和环境免遭辐射危害。而核安保本质是防范人的恶意行为,核安全本质是防范技术事故或自然灾害,相应两者在管理与文化、设计原则、运行原则等多方面有诸多区别与联系[5]。

1.2 核安保的内涵

随着核恐怖主义威胁形势的日益严峻,核安保的内涵已远远超越了普通安全保卫的范畴。通常来讲,国家核安保体系包括四道防线[6]：第一道防线是监管内核材料与核设施的安保,即对于涉及核与其他放射性材料使用、存储或运输中的安保措施(含实物保护与核材料衡算) ; 第二道防线是国境口岸核安保,即探测与阻止核与其他放射性材料的非授权转移、贩运、走私等非法活动;第三道防线是公共安全核安保,即在大型公众活动及城市安全中对非法使用核与其他放射性材料的恐怖主义行为进行探测及阻止；第四道防线是对涉及核与其他放射性材料及设施与活动的盗窃、破坏或其他恶意行为与辐射后果等的有效响应。本文将重点针对核安保第一道防线,即核设施安保相关现状、面临的挑战及应对措施进行阐述。

1.3 核安保的形成与发展

按照“9·11恐怖袭击事件”、全球核安全峰会等关键事件节点划分,核安保事业的发展经历了早期形成、体系发展、全球共建三个阶段。

1.3.1 核安保早期形成阶段

为了确保核材料安全、防止非法贩卖核材料和其他放射性物质活动,IAEA自20世纪70年代初便向各成员国提供实物保护培训,组织谈判出台了《核材料实物保护公约》。我国于1987年发布了《中华人民共和国核材料管制条例》,1990年颁布了条例实施细则。在这一时期,我国核安保工作开始起步,核材料衡算与控制、实物保护处于探索阶段。

1.3.2 核安保体系发展阶段

进入21世纪以来,尤其是“9·11事件”之后,在非法转移核材料、恐怖袭击、恶意爆炸等活动日趋猖獗的形势下,国际社会提出了核恐怖主义概念。联合国先后通过1540号决议和《制止核恐怖主义行为国际公约》；国际原子能机构先后制定了三个“核安保计划”,编制了核安保系列导则文件。在这一阶段,启动了核安保系统建设与升级改造工作,建立了以“纵深防御、均衡保护”为原则,具备探测、延迟与响应功能的核安保系统。与此同时,我国也编制实施了一系列核安保标准。

1.3.3 全球共建核安保阶段

2010—2016年先后举行的四次全球核安全峰会,构筑了国际社会对日益严峻核恐怖主义威胁的政治共识,标志着进入到全球合作共建核安保阶段。我国家最高领导人参加了历次峰会,提出了我国对核安保的重要主张。在这个时期,我国成立了国家核安保技术中心,承担对国家核安保、核材料管制、核进出口政府管理的技术支持工作,建造了核安保示范中心,我国核安保政府管理及国际交流与合作上了一个新台阶。与此同时,我国不断加大对核安保体系建设投入力度,在政府监管、标准建设、演练、培训、科研等方面取得丰硕成果。

2 我国核安保的现状

2.1 基本建立了国家核安保体系

2014年4月15日,习近平总书记首次提出总体国家安全观,并首次系统提出“11种安全”,其中核安全作为国家安全体系的重要组成部分,明确了核安保的战略地位,确定了核安保的发展目标、任务和总体安排。2017年9月1日《中华人民共和国核安全法》正式发布。国家原子能机构组织起草了《中华人民共和国原子能法》《中华人民共和国核安保条例》,陆续发布了《中华人民共和国核材料和核设施实物保护》等一批核安保规范性文件和技术标准,初步构建了国家核安保监管及技术支撑体系。

2.2 核设施安保能力不断提升

近年来我国不断加强核设施安保能力建设,全面推动新建核设施按照最新标准及建设安保系统,核电站安保基本达到国际先进水平。同时,投入专项资金升级改造老旧核设施的安保系统,解决了许多历史遗留问题。另外,组织核设施单位定期开展核安保综合演练,检验和提升了核设施应对核安保突发事件的响应能力。

2.3 核安保监管能力稳步提高

继20世纪《中华人民共和国核材料管制条例》及其实施细则颁布实施以来,我国核安保监管及核材料管制工作严格按照有关法规要求实施,从实物保护和核材料衡算两个方面严格开展核材料许可审评,严格审查实保系统设计基准威胁和设计方案,经常性地开展例行、非例行核安保监督检查及专项检查,核安保监管体系稳步实现规范化。

2.4 国际合作与交流持续深化

目前,我国已批准了《核材料实物保护公约》及其修正案、《制止核恐怖主义行为国际公约》等全部核安保相关国际公约,积极参与构建全球核安保治理体系,不断深化核安保多边和双边合作。国家原子能机构邀请国际原子能机构(IAEA)于2017年来我国开展首次国际核安保专项评估工作(IPPAS),IAEA专家组在《国际核安保专项评估报告(中国)》中,对我国在核安保政府监管及核安保能力建设方面取得的成果给予充分肯定,归纳了一些可向其他成员国推广的良好实践,高度赞扬了我国政府持续加强核安保的努力。

2.5 核安保示范中心建成并投运

2016年3月18日中美两国政府合作建设的核安保示范中心(COE)举行展示活动,标志着亚太地区规模最大、设备最齐全、设施最先进的核安保交流与培训中心正式投入运行。习近平主席在第四届全球核安全峰会上对外宣布：我们将利用该中心“开展核安保从业人员培训、核安保技术演练和交流等活动。我们欢迎亚太国家、一带一路沿线国家和其他发展中国家参与相关项目,并将同国际原子能机构等保持紧密合作”。COE项目自投运以来,积极开展国际交流与合作、教育培训、测试认证、先进技术展示与研发等方面的工作,在加强国家核安保技术支撑能力建设、提升我国在国际核安保领域的影响力等方面发挥了重要作用。

3 核安保面临的挑战

3.1 法规标准体系尚待进一步完善

虽然我国目前已初步构建一套核安保法规标准体系框架,但是随着核恐怖主义威胁形势的日趋严峻以及核工业的快速发展,核安保法规标准体系尤其是技术标准体系急需进一步细化及完善。比如核安保设备系列技术标准、核材料分析测试标准、响应力量培训与演练标准、大型公众活动核安保标准、国境口岸核安保标准等。

3.2 新技术的应用带来新的威胁

近年来,新技术的快速普及同时也为核恐威胁带来新的手段。比如随着电子技术的飞速发展及网络技术的普及,核电站及核燃料循环设施的数字化、智能化水平不断提高,并且对网络的依赖程度日益增强,其遭受网络攻击导致敏感信息泄露和设施破坏的风险也随之加大；随着无人飞行器技术的发展与普及,核设施上空空域对“低空、小型、慢速”飞行器的探测及防御手段亟待加强,以防止飞行器加载摄像或破坏装置对核设施与核材料的安全造成威胁；浮动堆项目的核安保急需开发多种探测方式互相补偿、系统完善的水域防护技术等等。

3.3 核工业全产业链核安保监管及技术需求

目前,我国已逐步形成基本完整的核工业产业链,新型反应堆以及乏燃料后处理、核设施退役等核燃料循环设施对核材料衡算及实物保护措施提出新的技术需求。比如高温气冷堆相比传统压水反应堆,核燃料的形态及使用模式差别很大,如何进行核材料衡算是一个新的技术问题；乏燃料后处理设施中工艺流程具有高放射性、高敏感性等特点,如何对其核安保要害部位进行识别,从而加强实物保护及核安保事件响应措施,也是急需研究的问题。

4 机遇和应对措施

4.1 建立健全核安保法律法规体系

在中国法律体系框架下,深入贯彻“依法治国”的方略,不断完善核安保法规标准体系。积极贯彻落实《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国网络安全法》,推动《中华人民共和国原子能法》及《中华人民共和国核安保条例》出台。不断完善核安保部门规章体系,制定威胁评估、信息与网络安保等系列规范性文件；持续完善核安保技术标准体系的制修订工作,推动核安保监管体系化、规范化的落实。

4.2 全面提升核设施安保水平

核设施安保是国家核安保的基石,应针对新时期核设施安保的特点和需求,从人防建设、技防建设、核安保演练、核安保文化建设等多个角度全面提升核设施安保水平。有序推进核安保响应力量的专业化、职业化建设。不断加强核安保设备技术及可靠性要求,及时加强应对新技术发展带来的新挑战,包括网络安保、空域安保、水域安保等。积极开展核安保演练,持续提升核安保事件响应能力。加强核安保文化的宣贯力度,增强全行业的核安保意识。

4.3 加强核安保监管技术能力建设

在开展核安保监管工作的过程中,应加强技术手段的应用。例如加强高温气冷堆、钍基熔盐堆等新型堆型的核安保监管技术能力建设。推进非破坏性分析、破坏性分析等核材料分析技术在核安保监管工作中的全面应用,进一步提升核材料衡算评价技术水平。提升核设施实物保护系统有效性评价技术,全寿命周期保障核安保技防能力。加强核安保事件响应评价技术研究,促进核安保事件响应的规范化、高效化。

4.4 系统开展核安保科学研究工作

科研工作是核安保技术发展的重要保障。核安保领域科学问题既涉及固定核设施安保、大型公众活动核安保、公共安全核安保等实际工作中的应用性问题,又涉及新型设备研发、设备/系统测试评估、核安保演练、核材料分析、核法证学等关键基础性问题。未来应以全面支撑我国核安保能力建设为目标,紧跟核工业及核电发展需求,完善核安保科研规划顶层设计,进一步拓展核安保研究内容及范围,科学有序开展核安保科研工作,促进我国核安保核心技术能力的快速提升。

4.5 加强核安保国际合作和交流

积极履行《核材料实物保护公约》及其修正案等相关国际公约,参与核安保相关国际公约、法律文书、导则标准的研究与制定。加强与国际原子能机构的交流与合作,包括支持机构“核安保计划”,支持机构各成员国核安保能力建设等。持续深化核安保领域双边国际交流与合作,继续加强与美在核安保示范中心框架下的交流合作,持续深化与其他国家核安保国际交流合作,将COE打造成为提升亚太地区核安保交流与技术能力的区域性平台。构建核安保能力建设网络。利用核安保示范中心等现有平台,开展核安保从业人员培训、核安保技术演练和交流等活动。

核安保事业任重道远,全球核安保休戚与共！核安保作为国家安全体系的重要组成部分,作为保障核能事业健康有序发展的基础,未来,应继续秉持“发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重”的理念,进一步拓展核安保的科学内涵、夯实核安保的技术基础、加强核安保的管理,为发展核能事业保驾护航,为保障国家安全强本固基。