关于银行卡境外交易统计监管的难点及建议

2019-01-02

金融经济 2018年22期

为完善银行卡跨境使用反洗钱、发恐怖融资、反逃税监管，2017年9月1日起发卡行金融机构需要报送银行卡境外交易信息，2018年1月1日起银行卡境外提取现金实施每人年额度管理，进一步完善了银行卡境外使用的监管。新政执行近一年，银行卡境外交易中数据采集监测及管理存在的问题及困难值得关注。

一、银行卡跨境结算的现状

境内银行卡是指境内发卡金融机构在中国境内发行的各类银行卡清算机构标识的银行卡，包括借记卡、信用卡、贷记卡和准贷记卡等。银行卡的跨境使用是指出于自然人跨境旅游、商务交流、消费以及取现(包括ATM取现和柜台取现)等，引起银行卡跨境支付结算、结售汇以及跨境清算等行为。

表1 我国银行卡发卡量及持卡量统计表

数据来源：Wind数据库

当前，我国境内个人每人每年便利化购汇额度为等值5万美元，个人携带外币现钞出境，5000美元以下的海关直接放行，5000至10000美元的应向银行申领《携带外币出境许可证》，10000美元以上的向外汇局申领《携带外币出境许可证》。因此，中国国民在境外创造的高额消费规模，主要靠银行卡在境外的消费和支付。境外银行卡的消费已覆盖机场、酒店、百货、商超、餐饮等，境外交易覆盖面逐步扩大，便利化程度逐渐提高，消费者的银行卡消费意识越来越强，银行卡产业也得到了飞速发展，无论是发卡量还是交易量都呈现几何级数的快速增长。2017年银行卡发卡量已达67亿张，是十年前发卡量的4倍，银行卡人均持卡量达5张。与此同时，在境外使用银行卡消费及取现行为更加普及，据商务部统计估算，中国国民每年在境外购物消费大约2000亿美元，占全球出境旅游总消费额的比例超过五分之一；而排名第二位的美国国民消费额，仅相当于中国游客的一半。

二、银行卡境外信息采集监管现状

银行卡在境外交易主要分为境外消费和境外提现两个方面，在非现金支付日益普及和便利的情况下，境内个人在境外大额提取现金并不正常，因此，国家外汇管理局发布了《关于金融机构报送银行卡境外交易信息的通知》(汇发【2017】15号)、《关于规范银行卡境外大额提取现金交易的通知》(汇发【2017】29号)，规定了银行卡境外交易信息采集要求，发布了银行卡境外大额提取现金规定，实现了对我国银行卡境外交易信息的逐笔信息采集和系统数据监测。

(一)信息采集模式转变为全量逐笔明细数据

银行卡跨境使用主要是通过中国银联、国际银行卡组织、银行自身渠道清算等方式进行清算，之前银行卡国际收支统计主要是中国银联对跨境清算资金钆差后统一进行国际收支间接申报，缺少完整的跨境取现与消费数据，同时境外卡境外使用通过中国银联清算数据未被剔除。通过境外国际银行卡组织进行清算的跨境资金数据统计缺失。为完善银行卡境外交易统计，维护银行卡境外交易秩序，自2017年9月1日期，境内发卡金融机构需要通过“银行卡境外交易外汇管理系统”报送境内银行卡在境外发生的全部提现和单笔等值1000元人民币以上的消费信息。

(二)信息采集范围实现境内银行卡境外消费全覆盖

银行卡境外信息采集的报送主体为境内发卡行，不再以清算组织为单位进行数据报送。因此，境内银行卡通过中国银联，维萨、万事达、美国运通等国际银行卡清算组织以及发卡行自行清算等其他清算渠道在境外的交易信息均纳入到了信息采集范畴。银行卡境外信息采集范围更加全面，实现了对境内银行卡境外交易信息的全面覆盖。

(三)信息采集方式实行境内发卡机构直接报送

凡是由境内发卡金融机构(发卡行)在中国境内发行的各类银行卡清算机构标识的银行卡在境外发生的提现和消费交易信息，均由发卡行法人(总部)汇总本行全部境内银行卡境外交易信息集中报送，发卡行于每日12：00前通过银行卡境外交易外汇管理系统报送上日24小时内本行银行卡境外交易信息，遇节假日不顺延。通过发卡行报送数据，银行卡数据信息采集更加及时准确。

表2 我国银行卡境外信息采集政策变化对比

三、银行卡境外信息采集监测及管理难点

银行卡境外交易信息采集工作开展近一年来，对规范银行卡境外消费和提现行为发挥了重要作用，但在具体的数据监测及业务管理执行中尚存在困难有待解决。

(一)缺乏数据质量控制核对机制

当前各发卡行依据《银行卡境外交易数据采集规范》设计接口程序，并按规定定时报送银行卡境外交易数据，外汇局端可通过银行卡境外交易外汇管理系统每日查看数据上报的及时性，也可查询到每笔交易信息并开展灵活结构性分析。但从数据的全面性以及准确性而言，外汇局端仅通过非现场核查监测较难发现是否存在数据漏报情况，也无法核实数据明细是否准确。

(二)异常交易防线监测滞后

对持卡人境外提现或消费的风险控制主要在于事后监测，即对已经发生的银行卡交易行为进行分析和风险评估，但银行卡异常交易行为已经发生，非正常需求的境外交易目的已经实现，事后风险结论并无法使用于前置风险审核，无法对再度发生的类似异常交易形成有效地事前约束。

(三)暂停名单管理时差为超额提现提供可乘之机

银行卡每日提现额度为1万元人民币，个人名下银行卡提现合计年度额度为10万元人民币，境外提现超出年度额度后，将被列入“暂停境内银行卡在境外提取现金名单”，外汇局于每日15时将上一日名单发送至银行，银行自当日17时暂停名单内个人银行卡在境外提取现金的功能。现实监管中发现存在个人蓄意利用境内银行名单暂停前近40余小时内，通过一人多卡、借用他人卡等手段集中频繁提钞以实现向境外转移资金的目的。

(四)违规实现银行卡境外提现手段隐蔽

当前受一人“一行多卡”限制后，一人在多家银行办理多张银行卡的现象较为普遍，为境外集中提现提供便利。也存在有组织的多人开卡、借(卖)卡行为，具有中小银行及城商行办理银行卡、多人集中办卡、人民币资金来源集中、境外取现时间地点相同、单笔提现金额平均、提现金额“顶格”上限、账户清零后集中销卡，实际持卡人并没有出入境记录等特征。银行卡在境外大额、频繁提现，超出正常消费支出的提现行为手段隐蔽，界定借用他人银行卡调查取证过程困难，对银行卡违法违规行为查处难度较大。

(五)银行卡境外交易违规行为处罚依据不充分

对于银行卡境外交易信息报送主体而言，《国家外汇管理局关于金融机构报送银行卡境外交易信息的通知》(汇发【2017】15号)第六条规定“对于未按照规定报送银行卡境外交易信息的发卡行，外汇局将依法采取相关监管和处罚措施”。上述规定描述含糊，外汇分支局在具体监管中较难把握处罚尺度和依据。对于银行卡境外交易的使用主体而言，《国家外汇管理局关于规范银行卡境外大额提取现金交易的通知》(汇发【2017】29号)第六条规定“…个人违反本通知规定，按《条例》有关规定进行处罚”。但《外汇管理条例》第七章“法律责任”中没有涉及上述违法行为的规定。

四、完善银行卡交易统计的对策建议

(一)发挥现有统计监测体系，加强银行卡数据质量

一是各发卡行要切实履行数据申报义务，重视数据报送质量，从数据源头上确保报送信息的及时性、完整性和准确性。二是外汇局在日常开展非现场核查的基础上，加强对银行卡现场核查的方式方法研究，形成非现场、现场互相补充、支撑的数据管控模式。三是定期与人民银行科技处、支付结算处以及中国银联等清算机构交换数据，建立横向数据比对机制。

(二)加强对境内银行卡境外提现的管理

进一步完善境外提现管理规定，除了规定每卡每日提取1万额度，每人每年10万额度外，增加每人每日5张(含)以内银行卡进行境外提现的规定，由境内人民币卡清算组织统一在自身业务系统中实现。避免一人多卡境外突击提现的风险，也可将每人超额提现的上限控制在5万以内。

(三)细化银行卡境外大额提现相关政策及依据

一是明确超限额境外提现及出借、借用他人银行卡等违规行为的判定特征及处罚依据，明确资金提供者、归集者、银行卡出借者等参与者应承担的法律责任；二是明确外汇局对银行卡境外消费、提现等交易行为所涉及的账户、资金流以及个人开户信息的调查职责，为基层外汇局开展调查工作提供制度保障。三是明确对银行卡境外信息采集工作中未按规定开展信息采集报送工作或未按规定合规使用银行卡的行为处理及处罚的方式和依据。