公共投资项目绩效审计的国外研究经验及我国的问题及对策

师艳

摘要：鉴于公共支出在我国整体政府支出中占有较高的比重，公共投资项目对社会经济的发展发挥着越来越重要的作用。公共投资项目绩效审计在我国尚处在起步阶段，对审计环境要求比较高，目前在投资实践中还存在着诸多问题，主要表现在相关法律法规欠缺、绩效审计评价标准尚未明确、审计人员的专业素质和专业技能有待提高等方面。本文因此试图通过分析国外政府投资绩效审计研究经验，探讨我国公共投资项目绩效审计面临的问题，并提出具有针对性的解决措施和建议。

关键词：公共投资；绩效审计；国外经验；对策

一、引言

随着我国经济发展速度的加快，人民生活水平的要求逐渐提高，政府公共开支也呈现较大幅度的增长，政府投资的公共项目也不断涌现。国外政府绩效审计由于经历的时间较长，已从财务性、合规性审计逐渐转变为较为全面、合理的绩效审计。而我国政府的公共投资项目审计按照发展进程可分为资金审计、造价审计、项目全面审计和绩效审计四个阶段。绩效审计正处于起步阶段。目前，我国政府公共投资项目审计依然以合法、合规性审计为主，逐步加入经济效益审计。由于我国政府公共投资项目存在工程建设立项率低、工程发包不规范、工程量变更快、事前审计环节薄弱、绩效审计工作反复等问题，在我国，对公共投资项目进行绩效审计的难度较大。

实行政府绩效审计是完善政府投资建设、加快经济发展步伐的重要举措，是不断改善政府公共管理体制，规范政府公共投资的需要。在城市化发展大举推进的今天，由政府投资的基础设施建设显得更为重要。但是，目前我国政府绩效审计方式还是较为单一，一般额度绩效审计方式无法应用到政府公共投资绩效审计中去。

本文在第二部分以美国、英国和德国的政府绩效审计为例，介绍公共投资项目绩效审计的国外研究经验；第三部分阐述我国公共投资项目绩效审计面临的问题；第四部分提出解决我国公共投资项目绩效审计面临的问题的相应对策和方案；第五部分为结束语。

二、公共投资项目绩效审计的国外研究经验

公共投资项目绩效审计由政府绩效审计发展而来。国外政府绩效审计自20世纪40年代以来就开始注重发展，到如今，国外政府绩效审计所占资源在美国达到85%以上，英国和加拿大则分别占35%和40%以上。因此，国外政府绩效审计相比于国内要历史悠久得多。

（一）美国公共投资项目绩效审计

美国是率先进行政府绩效审计的先驱者。早在1945年，美国国会就已经借助《联邦公司控制法案》要求所有公营企业将工作计划预算和年度经验预算提交到审计总署进行审计，并向国会报告。到19世纪60年代，学术界也逐渐开始重视公共投资项目的绩效审计工作，并完善了这方面的理论和成果。如美国Hofstra University的Howard·H.Green Baum教授报告了《作为管理工具的管理审计》，对公用事业管理审计的目的、审计准则、信息收集方法和数据技术、审计建议的贯彻执行等做出了细致、全面的归纳和总结；美国管理咨询师Wlliam Pleonard则撰写了《管理审计》一书。审计内容中，较为著名的有“三E”审计：经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Efficient）。随着经济的快速发展，环境污染和生态保护问题愈加受到重视，公共投资项目绩效审计由“三E”审计逐渐转变为“五E”审计，增加了环境（Environment）和生态（Ecology）准则。

（二）英国公共投资项目绩效审计

在英国，政府绩效审计又被称为货币价值审计，主要关注公共支出能带来的收益，考察纳税人的钱是否得到了恰当的投资并得到了合理的回报。在法律依据上，1980年英国政府首次发布了归纳与公共项目审计有关的各种建议的绿皮书；1981年通过《主计审计长的作用》，规定了公营审计的主体职责总体结构；1983年由国会正式颁布了《国家审计法》，对国家审计机构的职责和审计过程中的细则都做出了详尽的安排。

（三）德国公共投资项目绩效审计

在德国的经济发展模式中，不仅重视市场内的自由竞争，也强调政府必要的经济干预活动。德国公共投资项目受联邦、州和地方三级严格的分级管理，各自筹措。一般而言，基础设施投资项目所占比重较大，占财政预算的8.3%左右。在重大投资领域，需求规划的制定需长达15年之久。重大项目在正式立项之前，该项目的可行性与回报率要受到各相关部门的共同讨论和反复论证，力求公开化、民主化和合理化。其中，是否符合经济性原则一直是最为重要的判断标准之一。只有当总收益大于總成本时，才有可能获得联邦财政资金支持。

对国外政府的公共投资项目绩效审计研究发现，各国政府绩效审计有以下四方面的特点：第一，可依据的法律、法规完善。美国的依据准则为《政府审计准则》，英国则通过了国级的《政府审计法》，加拿大则通过并实施了《绩效审计指南》。第二，着重于绩效审计的实用性，形成了较为科学、全面、合理的绩效审计理论。《管理绩效审计学》、《绩效审计》、《政府绩效审计》等著作相继于1988年、1990年和1992年出版。第三，明确界定了政府绩效审计的详细内容和政府绩效审计主体的选择标准和原则。第四，确定了政府绩效审计的评判标准，规范政府绩效审计的整体流程。

因此，从我国实际情况出发，应着重以下五个方面的进步和完善。第一，实现公共投资项目绩效审计法律法规的不断建立和完善。第二，加快出台适应我国发展国情的公共绩效审计评价体系。第三，完善公共投资项目的事前审计、事中审计、事后审计以及全程跟踪审计。第四，公共投资项目审计方面的专业化人才实现引进与培养相结合。第五，落实公共投资项目审计的公告制度，创新公共投资项目绩效审计的技术方法。

三、我国公共投资项目绩效审计面临的问题

我国公共投资项目绩效审计刚刚起步，因此面临较大的问题与挑战。本文从相关法律法规欠缺、绩效审计评价标准尚未明确、审计人员的专业素质和专业技能有待提高、公共投资项目绩效审计技术方法落后四个方面来分析我国公共投资项目绩效审计面临的问题。

（一）相关法律法规欠缺

目前，《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》是我国仅有的两部与投资项目审计相关的法律条例。但这两部法律主要规范和监督被审计单位财务收支的合法性和真实性，并没有详细规定投资项目的收益、技术方法、指标体系等内容，还没有明确界定政府绩效审计主体的选择标准和政府绩效审计对象的评估原则，也没有对政府绩效审计的整体流程进行规范。因此，我国政府绩效审计的法律依据依然较为薄弱，难以有效、合法规避绩效审计风险。

（二）绩效审计评价标准尚未明确

我国的绩效审计评价体系还存在着很大的缺陷和局限。一方面，评价指标不全面，尤其是非财务指标和未来指标。公共投资项目包括房建、道路、环保工程、水利设施等，千差万别，审计标准也难以统一。但是一种公认的评价标准体系却尚未建立。另一方面，评价指标不适用，单项指标很少。在公共投资项目的实际进程中，由于环境变化使得原有的评价标准可能不再适用，但是却不能及时更改；在缺乏相应评价标准的情况下，可能出现审计人员“借用”某种评价标准的事例。这既无法深入了解该项目的经济收益，也影响了公共投资项目工作的开展和结论的可信度。

（三）审计人员的专业素质和专业技能有待提高

随着绩效审计的多元化和创新性发展，在审计过程中，传统的财务审计人员已不再完全符合绩效审计人员的专业需求，复合型人才，包括社会科学、心理学、统计、法律等方面的人才更加贴近评价绩效的意识和知识技能。但是目前我国公共投资项目审计人员依然以财务审计人员为主，较为单一，难以满足新时期绩效审计工作的要求。另外，我國审计人员普遍缺乏管理、法律、现代审计技术等方面的专业知识，难以在宏观的角度上去看待和处理新时期的绩效审计问题。因此我国传统的绩效审计队伍建设质量有待提高。

（四）公共投资项目绩效审计技术方法落后

目前我国公共投资项目绩效审计技术方法相对于西方国家而言，还是比较落后。一方面，我国绩效审计依然属于传统的审计方式，以手工审计为主，不仅效率低，还容易出现错误。一些如审计抽样、统计抽样等较好的技术方法也尚未得到充分的应用。另一方面，计算机技术、互联网信息技术虽是潮流大势，但是在审计领域还未得以实行，计算机通常只用于搜集数据过程，在审计、财会等方面手段落后。最后，审计信息共享程度低，很多信息由此出现重复、浪费等现象，不仅效率低下，还严重阻碍了审计进程。

四、我国公共投资项目绩效审计建设的对策分析

针对我国公共投资项目绩效审计面临的问题，本文从加强相关法律法规的制定、加强审计机关的独立性和提高审计队伍素质建设三方面来阐述相应的解决对策。

（一）加强相关法律法规的制定

法律依据是推进政府公共投资项目绩效审计的重要一环。第一，要做好立法工作，在法律上对政府公共投资项目绩效审计予以规范和肯定，维护政府绩效审计的法律地位。第二，将绩效审计准则和标准细节化。审计准则的建立和完善，是绩效审计工作得以顺利有序进行的保障。第三，制定内部绩效审计法律法规。内部审计制度是规范内部审计工作、实现高标准、高效率开展审计工作的有效举措。

（二）加强审计机关的独立性

审计的独立性是审计工作得以有效进展的灵魂，也是世界各国政府审计的经验发展过程中的重要特征。审计机关必须保持其在工作中的独立性，才能科学、有序地完成相应的审计任务。在我国审计实践中，政府审计机构作为唯一审计者的同时，也是委托审计者，这就造成在共同的利益关系下，难以达到公正、客观现象。为了避免这一现象，一方面应把中央审计署归于全国人大常委会领导，另一方面实行审计“双轨制”，既从整体上加强审计机构的独立性，又具有相当的现实操作性。

（三）提高审计队伍素质建设

人才是绩效审计发展的根本。多专业知识在绩效审计领域越发重要，要注重复合型人才的培养。其次合理整合审计人力资源，降低行政成本。最后提升审计队伍学历层次，提高我国政府绩效审计工作质量。

五、结束语

公共投资项目绩效审计在我国尚出于起步阶段，既缺乏实践经验，也缺失理论方面的指导。国外政府绩效审计的实践经验已经发展较为成熟，我国可以适当借鉴他国的做法，加以应用。最后，针对我国公共投资项目绩效审计面临的问题，我国可以从加强相关法律法规的制定、加强审计机关的独立性和提高审计队伍素质建设等方面入手，推动公共投资绩效审计体制的建设与完善。

参考文献：

[1]张宝文.公共投资项目绩效审计所面临的问题及其对策研究[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2011 （3）：80-87.

[2]苗冰玉.公共投资项目绩效审计的问题及对策研究[J].现代商贸工业，2017 （12）.

[3]王元章.浅析我国公共投资项目绩效审计所面临的问题及其对策[J].新经济，2014 （14）：55-56.

[4]李培媛.我国公共投资项目绩效审计问题与对策分析[J].经济研究导刊，2011 （23）：193-194.

[5]曹娟.基于过程控制的公共投资项目绩效审计评价指标体系研究[D].西北大学，2012.

[6]刘勇.农村公共投资项目绩效审计的现状分析及对策[J].财会研究，2011 （9）：61-64.