新建核电项目前期执照申请政策研究及实践

汪映荣,唐 识

(国核示范电站有限责任公司,山东 荣成 264312)

随着我国全面深化改革不断深入和企业投资项目核准管理制度不断完善,新建核电项目的核准及支持性批文的行政审批流程不断完善和简化,这需要从事核电项目执照申请工作人员在日常工作中及时开展核准相关的政策研究,掌握核电项目核准相关的行政审批制度的动态变化,才能确保核电项目执照申请工作顺利开展。本文就2004年以来的国家投资体制改革的过程及变迁进行了收集总结,就项目核准前后的审批事项的变化进行了分析。

1 企业投资项目核准政策变化

下面重点围绕企业投资项目体制改革的过程及变迁进行分析,明确不同时期国家对项目核准的审批要求。

1.1 国务院关于投资体制改革的决定

为改革项目审批制度,落实企业投资自主权,2004年7月16日,国务院发布了 《国务院关于投资体制改革的决定》(国发 〔2004〕20号),该决定对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准,其他项目无论规模大小,均改为备案制。

按照该决定,核电项目属于国务院核准项目。

1.2 企业投资项目核准暂行办法

2004年9月15日,国家发展和改革委员会发布了 《企业投资项目核准暂行办法》(发展改革委令第19号)。按照该暂行办法要求,核电项目申请报告编制必须由具备甲级工程咨询资格的单位编制,核电项目申报报告由其投资的中央企业集团直接向国务院投资主管部门提交项目申请报告,并附上项目所在地省级政府投资主管部门的意见,同时应经国务院投资主管部门提出审核意见,向国务院报送项目申请报告。申请报告附件除了选址、用地预审、环评批复意见还需要递交其他法律法规规定的其他文件,如水资源论证报告和取水许可申请审批意见、水土保持方案审批意见等行政审批批文。

1.3 政府核准投资项目管理办法

2014年6月14日,国家发展和改革委员会修订颁布了 《政府核准投资项目管理办法》(发展改革委令第11号)。进一步明确了核准制的本质要求,简化了项目申请报告的报送内容和项目核准机关的审查内容。同时要求项目核准机关建立核准管理在线运行系统,全面提高核准效率,并实现核准过程和结果的可查询、可监督。对于未按规定取得规划选址、用地预审、环评审批、节能审查意见的项目,各级项目核准机关不得予以核准。

1.4 国务院办公厅关于印发精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知

2014年12月10日,国务院办公厅以 “国办发 〔2014〕59号”文发布了上述通知。将 “精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”作为改革目标。改革的重点任务,一是精简与项目核准相关的行政审批事项;二是实行项目核准与其他行政审批网上并联办理;三是规范中介服务行为;四是建设投资项目在线审批监管平台,构建纵横联动协管体系。该通知要求对项目核准的前置提交进行清理,通过清理和修法、立法等方式进一步明确项目核准的前置条件。

1.5 国家发展和改革委员会中央编办关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知

2014年12月31日,国家发展和改革委员会和中央编办按照国办发 〔2014〕59号要求以“发改投资 [2014]2999号”发布了上述通知。要求,项目核准机关不得以任何形式和任何理由,将属于企业经营自主权的事项及内容作为项目申请报告的前置条件,如银行贷款承诺函、融资意向书、股东出资承诺、可行性研究报告审查意见、电网接入意见和燃料运输协议等16项属于企业自主经营权的审批事项。

1.6 国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知

2016年5月19日,国务院以 “国发 〔2016〕29号”文发布了该通知。提出了四项清理原则:一是凡没有法律法规依据、未列入国务院决定保留的行政审批事项目录的,一律取消审批。二是虽有法律法规依据,但已没有必要保留的,要通过修法取消审批。三是审批机关能够通过征求相关部门意见或者能够通过后续监管解决的事项,一律取消审批。四是对确需保留的审批事项,加大优化整合力度。由同一部门实施的管理内容相近或者属于同一办理阶段的多个审批事项,应整合为一个审批事项。属于同一层级地方政府办理的事项,应通过统一平台优化流程、提高效率。

按照上述清理原则,此次纳入清理规范的投资项目报建审批事项共计65项,保留34项,整合24项为8项,改为部门间征求意见的2项,涉及安全的强制性评估5项,不列入行政审批事项。

1.7 中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见

2016年7月5日,中共中央、国务院以 “中发 〔2016〕18号”文发布了上述意见,实行核准制的投资项目,政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。精简投资项目准入阶段的相关手续,只保留选址意见、用地 (用海)预审以及重特大项目的环评审批作为前置条件;按照并联办理、联合评审的要求,相关部门要协同下放审批权限,探索建立多评合一、统一评审的新模式。进一步简化、整合投资项目报建手续,取消投资项目报建阶段技术审查类的相关审批手续,探索实行先建后验的管理模式。

1.8 企业投资项目核准和备案管理条例

2016年11月30日,国务院发布了 《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号),该条例规定,坚持政府核准的项目范围最小化原则,明确仅对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等企业投资项目实行核准管理,其他项目一律实行备案管理。

除涉及国家秘密的项目外,项目核准、备案通过国家建立的项目在线监管平台 (以下简称在线平台)办理;核准机关、备案机关以及其他有关部门统一使用在线平台生成的项目代码办理相关手续;法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的,企业应当提交已经办理相关手续的证明文件;项目申请书由企业自主组织编制,任何单位和个人不得强制企业委托中介服务机构编制项目申请书。

1.9 企业投资项目核准和备案管理办法

2017年3月8日,国家发展和改革委员会以“发展改革委令第2号”发布了上述办法。项目核准和备案需在全国投资项目在线审批监管平台办理,实行网上受理、办理、监管和服务,实现核准、备案过程和结果的可查询、可监督。项目办理前需在在线平台生成的项目代码;项目申请报告可以由项目单位自行编写,也可以由项目单位自主委托具有相关经验和能力的工程咨询单位编写;报送申请报告时附选址、用地、用海和法律法规要求批文。

1.10 国家能源局关于印发 《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》的通知

2017年3月27日,国家能源局以 “国能法改 〔2017〕88号”文印发了上述通知。能源投资项目核准只保留选址意见和用地 (用海)预审作为前置条件,除法律法规明确规定的,各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件,不得发放同意开展项目前期工作的 “路条”性文件。实现核准制的能源投资项目,核准机关要依托全国投资项目在线审批监管平台并联核准,核准前置条件不得互为前提。

通过对企业项目投资体制改革的变化过程梳理可知,能源投资项目实行新的网上并联核准制度,精简了核准前置审批,只保留规划选址、用地预审 (用海预审)两项前置审批,其他审批事项实行并联办理。优化了审批程序,其他确需保留在项目开工前完成的审批事项,与项目核准实行并联办理,如节能评估、环评、水保方案审批、取水许可等审批事项调整为核电项目核准后开工前完成。规范了中介服务,确立中介机构的市场主体地位,企业自主选择中介服务,核电项目申请报告可以企业自行编写,也可以委托中介单位负责编写;取消核电项目开展前期工作的依据 “路条”,将国家制定的发展规划、产业政策、总量控制目标等文件作为核电项目开展前期工作的依据,实行核准制的能源投资项目,实行在线审批监管平台并联核准。

2 政策变化对执照申请工作影响

2.1 项目核准前置审批事项要求

下面重点介绍核准前置审批事项的依据及行政审批。

2.1.1 城乡规划行政主管部门出具的选址意见书

(1)工作依据

《中华人民共和国城乡规划法》规定,按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

(2)工作内容

关于核电项目的选址意见书的行政审批,唐识等人发表的论文[1],从工作依据、内容、流程以及建议等方面内容进行了详细的阐述。但需要注意的是由于核电项目选址要求非常严格,不仅要考虑核安全对选址要求,也要考虑与项目所在地的城乡规划符合。为了确保核电项目选址意见书的顺利办理,首选需要确认项目选址是否符合项目所在县或市的城乡总体规划。如果项目选址不符合项目所在地的城乡总体规划,通常需要核电项目业主单位先行委托具有城乡规划编制资格单位编制完成 《核电项目选址论证报告》,然后将选址意见书申报材料 (包括 《核电项目选址论证报告》)通过项目所在的县和市城乡规划行政主管部门审核后上报项目所在的省级城乡规划行政主管部门审查,核发核电项目选址意见书。目前山东省住房和城乡建设厅审批权限范围的项目选址意见书核发已通过网上平台申请办理,其申报平台界面如图1所示。

2.1.2 国土资源行政主管部门出具的用地预审意见

(1)工作依据

《中华人民共和国土地管理法》和 《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定,建设项目可行性研究论证时,土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准,对建设用地有关事项进行审查,并提出意见。

2017年1月1日实施的 《建设项目用地预审管理办法》 (国土资源部令第68号)第五条规定:需核准的建设项目在项目申请报告核准前,由建设单位提出用地预审申请。

(2)工作内容

2016年11月30日,国土资源部发布了 《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》 (国土资规 〔2016〕16号),该通知明确:简化预审阶段的审批事项,预审阶段不再进行补充耕地和征地补偿费用审查、地质灾害危险性评估和建设项目是否压覆重要矿产资源等方面进行审查,相应的审查在用地报批阶段进行。同时该通知对踏勘、上报文件及申请文本格式都做了规定。

2016年11月29日,国土资源部以 “国土资源部令第68号”文修改了 《建设项目用地预审管理办法》,修改后的用地预审管理办法规定:核电项目由国土资源部预审,国土资源部委托项目所在地的省级国土资源主管部门受理,提出初审意见,转报国土资源部。在办理用地预审意见的办理过程中,对于国家核准的项目,通常省级国土资源主管部门通常会要求,项目单位由项目所在地县和市级国土资源行政主管部门提出初审意见后再受理。唐识等人的论文提出了核电项目用的地预审意见的办理流程及工作建议[2]。另外在办理用地预审时,如建设项目占用了永久基本农田,项目建设单位在向国土资源部上报用地预审申请报告中必须要有 “占用的永久基本农田,缴费标准按照当地开垦费最高标准的两倍执行”和省级国土资源主管部门的初审意见中必须要明确督查建设单位按照这个标准执行。

目前对于不涉密项目的用地预审,国土资源部都是通过网络平台申报办理,在办理前必须取得在线平台生成的项目代码办理相关手续,否则无法进行用地预审申报。

2.1.3 海洋行政主管部门出具的用海预审意见

(1)工作依据

《中国人民共和国海域使用管理法》第十八条:国家重大建设项目用海需要报国务院审批。

(2)工作内容

2013年3月4日,国家海洋局发布了 《国家海洋局关于完善国家海洋局直接受理项目用海审查工作有关问题的通知》。根据通知要求,在上报核电项目申请报告前,必须取得用海预审意见。对于不涉密项目的用海预审,国家海洋局都是通过网络平台申报办理,在办理前必须取得在线平台生成的项目代码办理相关手续,否则无法进行用海预审申报,用海预审工作流程如图2所示。

图2 用海预审工作流程Fig.2 The pre-trial work flow of marine usage

另外国家海洋局2016年12月29日发布的《国家海洋局关于进一步规范海域使用论证管理工作的意见》 (国海规范 〔2016〕10号)要求,国家海洋局所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业不得承接国务院审批项目用海的海域使用论证报告编制工作,对海域使用论证报告编制单位不再进行资质要求。

2.2 项目核准后审批事项要求

按照国发 〔2016〕29号文要求,能源部门的核电厂工程消防初步设计专篇审批、发展改革部门的节能审查意见、水利部的生产建设项目水土保持方案审批等行政许可审批改在项目核准后开工前取得。另外安全监管部门的职业病危害预评价和建设项目安全预评价;国土资源部门的地质灾害危险性评估;地震安全部门的地震安全性评价等四项行政审批,不列入行政审批事项的。

下面重点对近年通过修法方式将项目核准的前置审批事项修改为项目核准后开工前需完成审批事项进行介绍。

(1)发展改革部门的节能评估意见

2016年7月2日修订实施的 《中华人民共和国节约能源法》规定,“国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目,建设单位不得开工建设……;已经建成的,不得投入生产、使用。”

按照2016年11月27日国家发展和改革委员会发布了 《固定资产投资项目节能审查办法》(发展改革委令第44号)规定:固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。企业投资项目,建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见,属于国家发展改革委员会和国务院核准的企业投资项目,建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。

2017年11月15日,国家发展和改革委员会关于印发 《不单独进行节能审查的行业目录》的通知 (发改环资规 〔2017〕1975号)要求,对于核电项目,建设单位可不编制单独的节能报告,可在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用情况、节能措施情况和能效水平进行分析,同时节能审查机关不再单独对核电项目进行节能审查,不再出具节能审查意见。

(2)水利行政主管部门的取水许可申请

2016年1月21日,水利部印发了 《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法 (试行)》 (水规计 〔2016〕22号),将企业投资项目涉水行政审批中的取水许可和建设项目水资源论证报告书审批2项整合为 “取水许可审批”,同时明确:建设项目水资源论证报告书技术审查和取水许可行政审批工作,审批主体为流域管理机构、地方水利行政主管部门,水利部不再对水资源论证报告进行审查。

2016年12月15日,水利部办公厅印发了《水利部办公厅关于做好取水许可和建设项目水资源论证报告书审批整合工作的通知》(办资源〔2016〕221号)。该通知明确,“取水许可审批”实行合并受理和整合形式审查,即申请取水的单位在向具有审批权限的取水许可审批机关递交取水许可申请时,应一并递交水资源论证报告书,审批机关不再单独受理申请人的水资源论证报告书审查申请。

(3)环境保护主管部门的环境影响评价意见

2016年7月2日修订实施的 《中华人民共和国环境影响评价法》和2017年7月16日修订实施的 《建设项目环境保护管理条例》都已将环境保护主管部门的环境影响评价意见不再作为核电项目核准前置条件,改为项目核准开工前取得。

2.3 审批事项时效性要求

审批事项时效性是指项目核准相关的行政审批事项自批复之日起存在有效期,超过有效期项目未获得核准或开工建设,则必须重新办理。对照国家的行政许可相关的法律法规,对涉及项目核准所有相关的审批事项进行梳理,其存在时效性的审批事项如表1。

表1 具有时效性的行政审批事项Table 1 The ti me-sensitive ad ministrative examination and approval items

2.4 取消开展前期工作的 “路条”依据

能源投资主管部门同意核电项目开展前期工作的 “路条”是核电项目业主开展前期工作和政府相关部门审批事项的重要依据。根据 “国能法改 〔2017〕88号”文要求,今后各级项目核准机关不得发放同意开展项目前期工作的 “路条”文件。但是2016年12月20日国务院发布的《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》 (国发 〔2016〕72号)规定:法律、行政法规和国家制定的发展规划、产业政策……信贷政策等是企业开展项目前期工作的重要依据,是项目核准机关和国土资源……行业管理等部门以及金融机构对项目进行审查的依据。

2.5 在线审批监管平台的应用要求

根据 《企业投资项目核准和备案管理条例》(国务院令第673号)和 《企业投资项目核准和备案管理办法》(发展改革委令第2号)等法规及部门规章规定,除涉及国家秘密的项目外,项目核准和备案通过国家建立的项目在线监管平台(以下简称在线平台)办理。

2017年2月15日,国家发展和改革委员会发布了 《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》,该办法规定在线平台适用于各类项目建设实施全过程的审批……项目实施情况监测,以及政策法规、规划咨询服务等。各类项目实行统一代码制度,项目代码是项目整个建设周期的唯一身份标识,一项一码。项目单位在线申报,通过相应的在线平台填报项目信息,获取项目代码,项目单位凭项目代码根据平台所示的办事指南提交所需的申报材料。目前国家已开通了“全国投资项目在线审批监督平台”,网站地址为:http://www.tzx m.gov.cn/,如图3所示。

图3 全国投资项目在线审批监管平台Fig.3 Online approval and supervision platf or m for national invest ment projects

3 核电项目核准工作内容及流程

3.1 项目核准前置审批事项工作流程

(1)项目申请 (取得项目代码)

核电业主单位首先需要通过全国投资项目在线审批监管平台填报项目信息,获取项目代码。核电业主在填报项目信息时,项目单位应当根据在线平台所公开的办事指南真实完整准确填报。项目单位凭项目代码根据平台所示的办事指南提交所需的申报材料。

(2)项目受理

在获取项目代码后,核电业主单位应按照相关的法律法规要求,通过全国投资项目在线审批监管平台在线申请办理用地、用海和项目选址意见书等行政许,并上传相关的申请材料,负责用地和用海预审以及规划选址的行政许可管理部门应当依据有关法律法规受理审批事项申请,接收申报材料应当核验项目代码,对未通过项目代码核验的,不得受理并告知项目单位。

(3)项目办理

负责用地和用海预审以及规划选址的行政许可管理部门受理申请材料后,依据有关法律法规办理审批事项,通过在线平台及时交换审批事项的收件、受理、办理、办结等信息,并告知项目单位。

(4)事项办结

项目审批事项办结后,负责用地和用海预审以及规划选址的行政许可管理部门会将办结意见及相关审批文件的文号、标题等相关信息交换至在线平台。

3.2 核电项目核准工作流程

在取得核电项目核准前置所需的用地和用海预审意见以及规划选址审批意见前,核电业主需组织编制项目申请报告,报告编制后由核电业主单位逐级向项目所在地的发改部门上报项目申请报告,取得项目所在地省级发改部门的意见后向国家发展和改革委员会 (国家能源局)递交项目核准申请,在国家发展和改革委员会正式受理申请材料后,如有必要,将按照有关规定委托工程咨询机构进行评估,工程咨询评估机构完成评估后将向国家发展和改革委员会出具评估意见,由国家发展和改革委员会审核后报国务院核准,核电项目核准工作流程如图4所示。

图4 核电项目核准工作流程Fig.4 The approval wor k flow of a nuclear power project

4 总 结

自2004年国务院投资体制改革将企业投资建设项目由审批制改为核准制和备案制以来,国家全面开展深化行政审批制度改革,加快简政放权步伐,逐步取消和下放了一批行政审批等事项,企业投资建设项目的核准制度不断完善,投资项目审批范围大幅度缩减,精简了核准前置审批,只保留规划选址、用地预审 (用海预审)两项前置审批。优化了审批程序,其他确需保留在项目开工前完成的审批事项,与项目核准实行并联办理,如节能评估、环评、水保方案审批、取水许可等审批事项调整为核电项目核准后开工前完成。规范了中介服务,企业自主选择中介服务,核电项目申请报告可以企业自行编写,也可以委托中介单位负责编写。实现核准制的能源投资项目,实行在线审批监管平台并联核准,政府投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管,企业投资自主权进一步落实,调动了社会资本积极性。