行政事业单位会计内控管理的薄弱环节及应对措施

强 音

(徐州市泉山区人民政府段庄街道办事处，江苏 徐州 221006)

一、内部控制及行政事业单位会计内控管理的基本内容

（一）内部控制

内部控制的概念及应用在我国首先是在审计领域，并在2008-2010年期间发布了完整的企业内控体系规范。企业规范中的内控建设明确要求企业的内控要包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五大要素，遵循全面性、重要性、制衡性、适应性和成本效益原则。企业内控规范发布后，在社会上得到广泛推行，收到了良好的社会和经济效益。从企业规范中最有价值的是其框架和理念，本应当在行政事业单位的内控中予以推行。但当前的试行则没有这些理论上的内容，而更多的是业务操作层面的内容，这可能是出于现实的考虑，可以是怕引起过于大的管理体制的变动，更可能的是这种规范缺乏了管理理念的支持，或者说是认识的内控在行政事业单位这种提供社会公共服务的部门中的作用还没有厘清。这种理论和制度设计上的短板会造成实践中的薄弱环节，尤其是由此造成在环境建设和治理结构方面没有更明确的指导，会弱化整个内控规范的作用和意义。

（二）行政事业单位会计

行政事业单位不是市场主体，不应以经济效益为目标，提供公共服务和公共管理才是其目标，其内控制度都应为此目标来设计和建设。行政事业单位的会计没有经营性的要求，其会计反映的工作内容就显得简单，会计处理上也就简单；主要的会计管理核心是收支管理，规范性要求高，执行严格；会计工作是预算管理的重要内容和实现途径。总体而言，行政事业单位的会计本身的主要目标就是管理，而非是为盈利服务，是内控管理的重要内容，在行政事业单位中尤其突出。

二、行政事业单位会计内控管理存在的问题

（一）对内控缺乏正确的认识

首先，内控就其实质来讲是管理的范畴，因此，内控是行政事业单位的内在需求，而在这一点上，行政事业单位整体上缺乏对内控的正确认识，尤其对会计管理，从中层到基层，总是认为内控机制是一种外在监督，这种认识在领导层也广泛存在，而没有意识到这种机制是保障整个单位得到良好运行必不可少的部分，因此，内控在组织内部未得到应有的积极评价和良好的运行氛围；其次，在错误的理念下，其内控设计就出现了很多偏差。这种偏差最明显的一点，也是当前行政单位突出的问题就是把领导干部排除在内控范围之外，脱离监管，这是对内控主体定位发生了偏差；再次，行政事业单位普遍缺乏责任意识。行政事业单位不是市场主体，实际上存在着所在人缺位现象。

（二）内控制度不健全

内控是一个系统化和体系化工程，其运行首先要依赖于有一整套完善的制度，而现在行政事业单位的制度上存在着严重的问题：一是制度建设中存在着严重的形式主义。各级单位制定的制度普遍存在着照搬、抄袭，没有根据单位的实际情况来制订，一昧追求制度上墙，工作留痕，而不关注效果，存在着应付的现象；二是制度的设计和制订过程中没有经过科学论证和讨论，基本上是因袭现行做法，因循守旧，甚至通过制度完善的过程中降低内控要求，反而产生了负面作用；三是内控制度没有及时更新和调整，跟不上治理的要求。内控本身是一个过程，而且是一个动态的过程，就此，内控制度也需要与时俱进，而在这方面，很多行政事业单位存在着拖延的现象；四是制度本身的内容不合理，内控制度建设最重要的是体现制衡和规范的要求，而现实中很多单位仍然过于追求效率，在执行中也存在过多的例外。

（三）会计基础工作薄弱

首先，会计基础工作薄弱表现在人员素质无法满足需要。行政事业单位的会计人员按照守国家的法律法规要求，基本的从业资质是从事会计工作的前提，尤其担任财务负责人的，要求更高。而我国行政事业单位的会计人员整体素质上差强人意，无法满足需要。而造成这种现象的主要原因是对行政事业单位的会计工作的错误认识，相对于企业会计一般来说行政事业单位的会计其专业知识和技能要求较低，但从行政事业单位的性质来讲，会计工作对预算控制和日常业务控制起着重要的作用，责任更重，尤其更多地承担了社会义务。行政事业机构多年来由于过多注重发展和经济指标的考核，对会计人员的评价和任用都存在着忽视的情况，而在当前经济转型期，行政事业单位的职能和考核关注点更多地向社会职能转向，会计和会计管理作用和地位理应更加重视。

其次，行政事业单位责任意识普遍的缺乏造成会计工作效率差和质量低下的工作状态和作用长期存在，甚至利用职务之便贪便宜，吃拿卡要等现象时有发生，有的发展到违法违纪的程度。

再次，预算在执行过程中弱化也是会计工作中常见的现象。预算管理从编制到执行，两头都在会计，目前的部门预算由于会计素质问题，其科学性往往很差，甚至，会计会主要动进行调节，为特定目的编造预算；而在预算下发的执行过程中，又大量存在任意变动项目和事后追认等违规行为，弱化了预算的刚性约束。

四、完善行政事业单位会计内控制管理薄弱环节的措施

（一）加强党建工作，强化内控环境建设

内控环境的建设更多的是理念和文化价值的工作，更多的是要重视人的作用，现在行政事业单位的会计内控工作在内控环境上存在着很大的缺陷。就各级人员工作状态来讲，缺乏“责任意识”，从行政事业单位的社会性质来讲，缺乏“服务意识”，就专业技能水平来讲，缺乏职业道德。而我国的制度优势就是党的领导，在行政事业单位来讲，这种优势理应更为明显，当前，党建是我国各级组织尤其是行政事业单位的重要工作内容，其主体责任意识、担当意识与内控环境的营建所需要的内容完全契合，加强党建工作是加强行政事业会计内控管理的纲，“纲举目张”，以下的具体落实就有了坚实的基础。

党建工作对内控的作用还在组织上能提供支持，民主集中制是我党的组织原则，这与当前民主管理和公众参与的时代要求和精神能够共促发展，而通过这种民主理念在内控工作中的贯彻，将强化制度设计、风险评估到监督究责的各个环节。

（二）提升会计地位，强化会计基础和预算执行

行政事业单位的会计内控管理的主要工作都要通过会计部门来完成，而且会计工作可以控制单位工作的各个环节，可以说通过会计管理可以支撑起整个内控工作。就此来看，提升会计地位，强化其在内控，尤其是预算执行方面的作用是一种必然选择，而会计地位的提升在两个方面：一是正确地对会计人员的工作进行考评，提高其待遇，在职称、提升上有合理的制度保证；二是对会计在内控体系中的整个地位在制度上明确，尤其是其对领导干部的监管，增强其独立性。以固定资产控制为例（图1）

图1

五、结束语

行政事业单位与市场主体的管理目标上存在着根本的区别，提供公共服务是其目标，社会责任的担当和落实是其内控的重要着眼点。而会计内控管理在内控中具有重要作用，就行政事业单位会计内控管理来看，其薄弱环节的突出显现在内控环境的混乱上，而为解决此问题，加强行政事业单位的党建工作，促进其文化和内控环境建设，是一个重要的抓手和着眼点。