日本扩大接纳外国劳动者：举措与争议

卢昊

2018年11月2日，日本内阁会议正式批准《出入境管理及难民认定法》（以下简称《入管难民法》）修正案，允许更多外国劳动者长期在日本工作和居住。这一法律修正案在日本国会引发激烈争论，在社会上也造成意见分裂。日本对于引入外国劳动者的心态是相当纠结的：一方面由于少子老龄化问题严重、劳动力短缺，期望借此缓解自身的结构性困境;另一方面又担心可能的“移民潮”带来种种新问题，“打破原有的社会平衡”。日本社会问题专家指出，这反映出日本距离成熟的开放多元社会“尚有距离”，相关改革势必要克服制度、观念上的诸多障碍。

新修订《入管难民法》

此次修订《入管难民法》，被认为是日本社会管理法制的一项重大变革。10月29日，自民党法务小组审议通过了《入管难民法》修正案，并取得了执政盟友公明党的支持，11月2日，内阁会议正式批准了修正案，并将之提交众院，13日众院开始审议。新修正案的核心，是新设两种针对在日工作的外国人的“在留资格”，分别为从事一般技能业务的“特定技能1号”和从事熟练技能业务的“特定技能2号”。前者在留期限最长五年，不允许携带家属。后者在留期限可多次延长，允许携带家属，若满足一定条件还可申请永久定居。另外在日工作满三年的外国人技能实习生将自动取得“特定技能1号”资格。

关于两项新“在留资格”适用的行业范围，日本政府称，将从建筑业、农业、服务业等14个行业中考虑，其中，更具有“技术含量”的“特定技能2号”原先考虑适用4?5个技术要求高、人才紧缺的行业，目前确定仅限定在建筑业和造船业。具体接纳对象行业将由法务省等中央省厅协调制定。法案规定，外国劳动者的工资需达到同行业日本人平均工资以上，并可在允许的就业领域“跳槽”;在要求负责接收的企业单位保障外国人劳动者权益的同时，日本政府还将在住所、日语教育方面为他们提供支援。申请的外国人需有必要的日语能力，并通过各省厅组织的考试才能获得新的“在留资格”。

这一修正案如果实施将为日本带来多少外国劳动者，尤其受到各界关注。11月14日，日本政府在众院法务委员会上发布估算称，在新增两项新“在留资格”后，预计2019财年，日本将新接收3.28万?4.75万外国劳动者，而今后五年新接收总人数为26.27万?34.51万人。在考虑接收外国劳动者的14个行业中，护理业预计接收5万?6万人，餐饮业4.1万?5.3万人，建筑业3万?4万人，大厦保洁2.8万?3.7万人，农业1.8万?3.65万人。有媒体称，尽管各方对以上估算能否实现看法不一，但是新法案将向来自全世界的外国人才开放一个“入口”，“可能产生前所未有的政策效果”。

扩大吸纳外国人才的政策方向

“银发之国”日本已经成为全球老龄化程度最高的国家之一（参见本刊第23期“封面话题”），少子老龄化的重大后果之一就是劳动力短缺日益严重。有调查显示，今年前10个月因劳动力短缺而倒闭的日本企业较去年同期增长了20.4%，创下有该项调查以来新高。因此日本经济界有不少人支持扩大接纳外国劳动者，以缓解人手短缺的问题。

1989年以来，日本已多次对《入管难民法》（1951年颁布）进行修订。随着劳动力短缺严重，修订重点由“加强管理”转向“放松规制”。2009年废除原“外国人登录制度”，简化短期在日外国人出入境手续;2014年在“在留資格”新设“高度专门职”一项，为学术研究、专业技术、经营管理类外国人才设立“打分制度”，达到分数者在签证期限、家属随行乃至永居资格申请方面享受优待。2016年在“在留资格”中加入“护理”一项，允许在日本护理学校毕业的外国人在日长期工作。2015年法务省出台的第五期《出入国管理基本计划》称，现阶段基本政策方针之一是“为了保持我国经济社会的活力，积极地接纳外国人来日”。在“安倍经济学”的总体设计中，大力引入外国人才成为其“第三支箭”即结构改革的重要组成，日本政府在全国陆续设立“国家战略特区”，特区内优先实施新的外国人才引进计划。

相比之前的法律修订，此次新设的两项“在留资格”不仅拓展了外国劳动者来日的“窗口”，而且降低了“门槛”。关键的一点是：日本政府正寻求“打破禁区”，改变仅从“高度技术领域”吸纳外国劳动者的限制，而将领域扩展到“单纯劳动”即体力劳动的相关行业，允许一般的外国人在日本长期从事体力劳动。当然，这远不能解决日本劳动力不足问题。日本政府的估算显示，在预计接收外国人劳动者的14个行业，明年的劳动力总缺口达到58.64万个岗位，五年后将达到145.5万个，换言之，新增的外国劳动者大约可填补其中15%?25%，其他还需要大力“内部挖潜”。为此，日本政府还必须全力推进“一亿总活跃”，动员女性和老龄人口就业，包括延迟退休和养老金领取时间等。

“移民法案”引起的争议

关于此次修订《入管难民法》，日本社会褒贬不一。有全国舆论调查显示，对于扩大接纳外国劳动者，51.3%的受访者赞成，39.5%反对。不少人担忧大幅度降低外国人“门槛”会让该法成为事实上的“移民法案”，如果大规模外国移民涌入日本，将带来一系列新的经济社会问题，乃至“将改变日本社会的基本面貌”。社会舆论的争议也充分反映在国会中。此次自民党政权力推修订《入管难民法》，一路遭遇各种阻力，原计划11月8日启动众院审议，但因协调不利而推迟到13日，在已经开始的国会审议中，在野党抓住机会，批判政府为了政绩而仓促推出“半生不熟”的法案，为证明新法案合理而篡改调查数据。

新潟的一位老奶奶仍在干着农活。日本迫切需要缓解老龄化严重和劳动力短缺的结构性困境。

有不少人担忧大量引进外国劳动者影响日本人就业，接收外国劳动者的地方政府则面临教育、福利、医疗等方面的沉重负担，接纳外国人可能意味着相关公共开支大幅增加，并牺牲日本人的福利。民众还担心外国人增多将引起社会治安的恶化。基于这些质疑，安倍11月5日在国会表示，新法案“并非所谓移民政策”，“（外国人在日本）定居被设置了品行、资产、技能等严格条件”。法务大臣山下贵司也表示，将采取措施，包括根据劳动市场动向随时判断“是否停止接纳外国劳动者”，避免对日本人就业造成影响。自民党厚生劳动小组也汇总了完善社会保障制度的相关方案，包括对外国人缴纳医疗、养老等社会保险费用的情况进行严格确认。

从深层次看，日本扩大接纳外国劳动者，在人才引进上真正实现对外开放，不仅要解决好“利益之争”，更要跨越“观念障碍”。长期以来，日本的政策制度更多以管控性、防范性思维对待外国人问题;多数日本企业在员工政策上“内外有别”，导致外国人才难以充分融入“日本式的雇佣环境”;日本民众总体上对外国人并非不友善，但社会近年日趋内向、保守，民众厌外、排外倾向增强，日本社会内部的同一性、集团性与移民社会主张的多元性之间产生了更强的矛盾碰撞。有欧洲研究机构表示，日本在社会结构和观念上仍然相对封闭，这在接纳外国人进入本国方面体现的就相当明显。1960年时，在日本居住的外国人占总人口比例约为0.7%，到2010年仅上升到1.7%，而经合组织（OECD）国家这一比例的平均值则在10%以上。

无论《入管难民法》修正案是否给日本真的带来“移民潮”，围绕这一问题的讨论显示出：国家治理政策的改革，必然要涵盖并带动全方面的法律、制度和观念革新。尽管为了解决发展问题而想要开放国家，但日本在心态上“还有没有充分准备好”，而且，现在欧美各国基于不同原因而收紧移民政策，这加剧了日本的忧虑和矛盾心态，担心未来政策所带来的不确定性风险。共同社的评论直言不讳：“（现今）全球许多国家受困于移民问题，日本究竟能否在确保劳动力和与外国人共生上实现兼顾呢？”显然，在这样的问题意识和实践摸索下，日本进一步接纳外国劳动者，乃至更大程度“拥抱国际社会”，成为真正包容各国人士的“国际国家”，还要经历一段曲折道路。

（作者为中国社科院日本研究所副研究员）