基层检察机关内部控制建设问题研究

摘 要 随着司法改革的不断深入，检察机关的经费保障水平不断提高，办案办公条件得到了极大改善，但是检察机关的内部控制建设相对滞后，不利于检察机关运行的安全和高效。完善内部控制体系，合理保障单位经济活动合法、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高检务保障的效率和效果有着重要意义，因此检察机关需要严格实现完备的内部控制制度，对经济活动的风险予以防范和管控。

关键词 基层 检察机关 内部控制 制度完善

作者简介：蔡梦颖，天津市宝坻区人民检察院检务保障部科员。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.214

一、基层检察机关内控的特点分析

（一）单位层面的特点

一是对内部控制概念认识不够清晰。有些单位的内控环境系统并未真正形成，许多经济活动只是依照旧惯例进行下来，由于专业知识所限，一些管理人员并不明白内控的意义和内部控制的重要性，简单的将财政资金管理或是预算管理当作内部控制管理，将内部控制的建设任务等同于财务工作。由于对内控概念认识模糊，内控领导小组的建设不够完备，没有建立动态的工作方案和措施，内控事项的执行缺乏力度。二是没有将相应的工作要求转化成制度，执行过程存在一定的盲目性与随意性，工作的落实也缺乏制度参考。三是管理人员出现不相容职位兼任的情况，并且人员的业务素质达不到内控建设的要求，业务能力和业务素质有待提高。四是内控工作的内部监督不够明确，监督和检查机制不完善，内部控制的执行部门与监督部门划分不够清晰。五是缺乏信息化的数据管理手段，如电子痕迹化审核流程，存在着领用登记，申请审批登记等纸质凭证手续不够完善而且一个业务流程缺乏连续性登记事项备查的情况，不利于单位内控信息的公开和透明。

（二）业务层面的特点

一是财务工作内容增多，从预算计划申请到资金执行到形成财务凭证和数据报告整个过程越来越精细、严格。随着司法体制制度改革，基层检察院已经实现人财物归省级财政统一管理模式，作为一级预算主体，财务工作要求越来越规范，工作越来越细化，工作内容比原先增多，同时内控管理所涉及的预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及决策机制等方方面面工作要求也在提升。二是基层检察院资金保障比原先已经大大充足并且资金拨付更为细化，给收支管理、政府采购管理、资产管理也提出了更高要求。如何根据单位的实际需求合理高效的安排年度预算，在实际执行中能依照执行进度，适时完成货币资金的支付，让资金的使用有目标、有计划，让购买的物品能最大程度的满足办案办公的需要，充分发挥资产的使用效率，这就需要建立健全相应的内部控制管理措施，规避潜在风险。

二、基层检察机关内控建设存在问题的原因分析

（一）对内部控制建设认识不足

由于专业知识所限，一些管理人员对内控的认识还停留在由财务人员进行财务管理的工作上，对内控概念的认识比较模糊，导致工作的措施部署不够全面，不清楚内控建设对单位的意义。以为管理人员凭借着自我约束或者职业素质可以避免风险和错误，缺乏科学的内控管理观，忽略了内控体系的制度规范性和最大限度的风险防范作用。此外缺乏内部控制是关于单位整体的制度建设意识，动员全员的内控制度培训工作做得不充分，缺乏制定相应的工作实施方案和宣传方案，影响了内控措施的执行效果。

（二）内控制度具体执行存在难点

根据内控建设的要求，内控建设分为预算管理、收支管理、政府采购管理、建设项目管理、合同管理等六个方面，涉及管人、管物、管财各个方面，在机关的运行中无不体现着内部控制制度的要求，但是实际中一些单位的内控实施只停留在较浅的认识层面，具体相关规定得不到全面落实。内控实施执行的难度还体现在实际与理论的运用结合上：一是进行重新的制度建构，势必要从全局统筹精细设置具体流程、操作人及权限。二是要改变以往的职责岗位，要以新的模式进行机关的运转，单位也需要一个适应过程。三是内控要求的科学化精细化，产生了很多新的工作，需要更多人力资源和精力时间来运转完成工作任务。

（三）内部控制的方法不够科学，不符合实际

一是有的单位的内部控制是自我拟制或者简单借鉴其他单位设置的，内控的内容并不符合本单位的工作实际，无法约束指导工作的完成，达不到内部控制效果的要求。二是管理方式比较粗放，依旧采用老规矩、老方法，没有细化要求，更新优化具体步骤流程。三是缺乏有效监督检查，监督检查方案不够科学有效，对内控实施效果和内控的不足无法进行客观评价。

三、基层检察机关内控建设的价值

内部控制贯穿机关运行的各个方面，其目的即为了让机关的运行更加符合法律规定、安全有效、廉洁透明，避免或者降低各种风险，实现单位的管理目标和预期成效。检察机关是我国依法行使检察权的国家机关，具有法律赋予的司法职权和经费资金保障，为避免机关单位在实际经济活动中出现不作为、铺张浪费和违法乱纪的现象导致国家资金使用效率低下，在新常态下，进一步提高基层检察院的内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设，保障检察机关充分运用和行使好公权力，完善内部控制建设有着重要的积极意义。

四、完善内控制度的解决对策

（一）提高对内控建设的重视程度，增强意识观念

1.强化内部控制意识。更新管理理念，增强管理人员的内控意识，齐抓共建内控制度。领导干部要起好带头表率作用，单位负责人、分管领导、科室负责人都应参与到内控建设中来，完善内控领导小组设置，将内控工作写入全年的工作计划中，制定动态的工作方案予以督促和落实。

2.加强内控培训和宣傳。联合设计内控的事务所公司做好内控建设的动员会及具体业务培训讲座安排，为全院范围内实施内控制度打下基础，加深干警对内控建设的理解，增强防范风险的能力。

3.加强督查，狠抓落实。对内控的关键节点，对不相容岗位的设置和轮岗制度进行定期检查，对管理工作进行具体检查，对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

（二）建立健全内部控制管理机制，促进管理方式转变

近年来，天津市财政将行政单位的内控建设作为重中之重来抓，根据内控建设的原则和市财政的具体要求，结合基层检察的实际情况，推动建立健全本单位的内控机制。

1.健全内部控制制度。建立一系列管理的内控流程和制度，同时保障各项制度之间的协调与配套：具体内容包括单位经济活动的管理构架与职能分工、内控流程、内控制度、内控表单、风险控制矩阵。还应聘请有资质的第三方内部控制设计公司与本单位专业人员一起进行调研，设立一套“权力制衡、职责分离、风险防范、监督到位”的内控体系，强化岗位人员的职责，杜绝慵懒散现象。

2.加强人员的选拔与培养。是加强内部控制队伍建设，坚持量才录用，确保把优秀先进人才选拔到岗位上来。并且，不断提升干警的管理能力，通过多种业务培训来提升业务能力、政治素质和职业道德，增强管理人员的业务学习紧迫感和责任心，防范、减少潜在风险的发生。同时落实岗位责任制，明确划分岗位职责权限和对应的责任。

3.合理设置人员岗位。根据内控要求重新设置岗位人员，配备充足的管理人员，将不相容岗位分离出来，实行关键岗位轮岗制度。

4.规范决策机制。完善决策机制，根据事项性质和涉及金额划分决策程序的类型，制定详细的决策流程和决策机制以及决策人员的权限。拟定重大决策事项清单，坚持合法合理、廉洁高效，围绕机关运行与发展的全局性、长期性、综合性，结合事项的可行性与紧迫性，集体讨论决定重大事项。

5.设置激励与考核办法。定期进行考核，建立考核项目对照表，表彰工作成效突出的优秀管理人员，纠正实际工作中出现的问题和偏差，严厉查处出现的舞弊造假的和不作为不担当的情况，确保内控制度运行的有序和高效。

（三）促进内部控制管理方式的转变，重视技术手段的应用

1.强化检察系统电算化的信息建设。对财务管理工作实施全程监督，上级单位可随时查询下级资料，实现实施监管与数据分析，及时指导下级检察机关的工作，纠正其会计差错。电算化的实现需要投入相关资金更新软硬件设备，还需要积极学习先进技术和经验并不断更新风险监控和分析预警系统，实现人机识别风险的有机合一。

2.结合会计信息电算化搭建整个信息化内控管理系统。将决策议程和记录、合同管理、预算管理信息进行电子化留存以供单位内部督察和备查，相关的申请、审批和购买进行连续化的电子流程处理。总之在经济活动的各活动的关键节点进行信息化控制，以防止某环节脱离控制影响经济活动的合理性。此外，还可通过信息化加强各部门的理解，把涉及到的内控任务下发到具体执行部门，以及將相应的规章制度分发至各部门，保证内控的文件要求能够及时传达及时理解。