论PPP项目中影响政府付费的几个要素

2018-12-27左玉香

山西建筑 2018年35期

关键词：建设期建筑安装服务费

左玉香

(山西五建集团有限公司，山西太原 030013)

1 付费方式及构成

在PPP项目中，主要包括三类付费机制：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。

政府付费(Government Payment)是指政府依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司直接付费。也是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，适用于非经营性项目。

使用者付费(User Charges)是指项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常采用使用者付费机制，适用于经营性项目。

可行性缺口补助(Viability Gap Funding，简称VGF)是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，多适用于经营性项目。

这里笔者将重点介绍非经营性项目的政府付费方式。政府付费是由可用性付费和运营维护绩效付费构成。可用性付费主要包括项目建设总投资、融资成本、税费及必要的合理回报。年运营维护服务费主要包括本项目的运营维养成本、税费及必要的合理回报。

2 付费条件

1)作为政府方应将相关政府年度付费支出纳入跨年度财政预算管理。

2)作为社会资本方应按PPP项目合同相关约定，建设期考核通过；运维期实施机构完成每一年度对本项目的绩效考核，政府根据绩效考核情况并在项目公司提出付费申请报告后进行付费。这也是政府付费的先决性条件。

3 政府付费

3.1 年度可用性服务费

其中，A为年度可用性付费基数;P为竣工决算审计报告中确认的项目总投资(若政府不分红，P值应减去政府出资部分);n为运营年限;i为投资收益率。

从以上公式可以看出，n值在项目前期已定，只有收益率的大小i和P值是影响政府付费的主要因素。

3.1.1投资收益率i

PPP项目实施方案设计中“投资收益率”或“财务内部收益率”指标选用方法“因人而异”现象突出，不同的PPP咨询机构对于提供咨询服务的同类PPP项目、或同一地方政府对于管辖区的同类PPP项目，存在使用不同收益率指标的现象，在一定程度上极易在PPP项目间造成公平性失衡，同类项目间也缺少比较基础，为相关项目决策造成困惑。

对于投资收益率i越大政府付费越多，经过招投标确定了i值，在其他条件不变的情况下政府付费不变，而影响i值的主要因素是中国人民银行贷款五年期基准利率(目前为4.9%)，因此，在合同谈判时应约定调价机制，投资收益率i随着基准利率4.9%的上浮或下降进行调整，从而调整政府付费的大小。

3.1.2项目总投资P值

1)可研确定值。

项目总投资金额的大小来源于可行性研究报告，可行性研究报告是经发改委批复的，一经批复不得更改，因此在实施前期项目总投资的确定应相对宽松，否则在实施过程中因二次深化设计或特殊原因造成变更的增加，导致项目总投资超过10%需二次融资，会影响整个项目的实施进度。

2)建安费设置下浮率。

项目总投资由建筑安装工程费、设备购置费、工程建设其他费及建设期利息构成，其中，建筑安装工程费指为完成建设项目发生的建筑工程和安装工程所需的费用。

很多项目设置建筑安装工程费的下浮率，比如，下浮率为5%，则下浮后的建筑安装工程费=建筑安装工程费×(1-5%)，可见项目总投资在建筑安装工程费上又有缩水。

3)多次审计确定值。

a.财政评审。

PPP政府付费类项目，虽说社会资本是投资方，但最终也得政府买单，因此建筑安装工程费进行财政评审是必不可少的程序，在项目实施前依据合同相关计价方式确认，县财政局往往聘请第三方造价咨询机构对建安工程费经过财政评审，评审后的建安工程费作为最后竣工结算审计的依据。按照以往惯例，财政评审至少降5%～8%个点。项目总投资在建筑安装工程费上再次缩水。

b.全过程跟踪审计。

因PPP项目总投资额度较大，PPP合同一般约定全过程跟踪审计，这轮审计一般是实施机构及项目公司共同聘请第三方咨询机构(包括造价和财务)对项目总投资进行审计，建安工程费审计的基数是经过财政评审后的值。

c.决算审计。

在项目竣工后，一般由审计局在全过程跟踪审计的基础上进行最终审计后报县财政局，以此作为可用性付费的计算基数。在此期间，还少不了中期及后期评估等。

由此可见，项目总投资的确认也是层层审计，作为社会资本应清楚PPP项目不同于纯施工项目而无原则虚报结算，笔者建议PPP项目应讲求实事求是，设置好调价机制的同时做好过程签证、笔录，保证建安费的不缩水。如果建安费超可研估算值，应立即通知实施机构，双方协商通过降低装修或设备采购标准达到覆盖可研总投资，否则会影响整个项目的实施。

3.2 年度运营服务费

1)年度运营费计算公式：E=C×(1+r)，其中，E为年运维服务费；C为年运维成本；r为运营绩效费用利润率。通常是在实施方案中测定了基准年度运维费，在招投标时竞争一个运营绩效费用利润率。基准运维费的测定是否相对准确会影响项目运营服务费的。2)年度运维费的风险。其风险在于调价机制的设定，根据实施方案设计的运营维护服务费的计算原则，运营维护服务费主要受人工成本、材料成本、管理费的变动影响，据此设定相应的调整周期及触发机制。项目实施过程中任何一方认为其他因素的发生将会使运营维护服务费的计算原则发生重大变化并应当进行调整的，社会资本可在PPP项目合同中留有敞口，发生时对此提出变更方案，并经约定的审核方式确定最终费用，否则将会影响项目运营服务费，进而影响政府付费。

4 合作期限

看似与政府付费没有关联，但因PPP项目的运营期即是政府付费的期数，而合作期在项目实施前期已经锁定，如何保证付费期数不变且不影响政府付费，在银行宽限期结束政府能如期付费而不影响银行还本付息，还得从合作期的约定说起。

合作期分为建设期和运营期，建设期包含项目前期工作的占用时间和建设日期，一些项目因前期手续不完善而占用时间很长或项目无法正式开工的，这样必定影响项目建设期的延长，建设期延长了，而金融机构宽限期结束要求还本付息，而施工总承包因无法按PPP合同约定交工验收，无法进入运营期，就无法要求政府付费，可见约定好建设期的起点尤为重要，笔者认为建设期的起点应约定为以施工许可证颁发的日期或监理下达的开工令为准。另在违约条款中也可约定，由政府方的原因导致无法进入运营期，应由政府方承担违约责任，相应延长工期，由此导致的政府付费支付时间节点滞后于融资贷款还款时间节点，政府方应先行就融资还款额进行支付。如若建设期延长，运营期不变，合作期相应顺延，这将规避社会资本方延误获得政府付费的风险。