江西省完善公路建设四项管理制度实践探索

文/樊友伟 肖敏

为适应市场经济形势、公路建设行业投融资方式、从业主体组织形式等的变化，交通运输部于2015年发布了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（交公路发﹝2015﹞54号）（以下简称《若干意见》），部署开展公路建设管理体制改革，其中最核心的内容就是完善公路建设管理四项制度，即项目法人责任制、工程监理制、招标投标制和合同管理制。本文归纳总结了这四项制度实施的现状、存在的问题及改进措施，并对江西省近年来完善四项制度的实践探索经验进行阐述。

一、改革背景与四项制度现状

公路是基础设施的主要类型之一，是国家经济和社会发展的重要基础。改革开放后我国公路建设成就显著，至2016年末高速公路里程已突破13万公里，跃居世界第一。但随着市场经济形势、公路建设行业投融资方式、从业主体组织形式等的变化，公路建设管理的一些具体做法不再适宜、制度实施局部不畅，需要对公路建设管理的方式、方法和手段进行变革和更新。公路建设管理依赖的核心制度有四项，存在以下问题。（见右表）

四项制度存在的问题

二、落实项目法人责任制的实践探索

为落实项目法人责任制，江西省分别制定和颁布一系列关于项目法人责任制、项目建设管理的管理办法，在实践中探索促进项目法人责任制实施的具体措施。

（一）明确项目法人地位，落实项目法人主体

江西省通过试点改革，明确了江西省高速投资集团、江西公路开发公司、赣粤高速公路公司、赣州高速公路公司等企事业单位为项目法人，项目办为项目法人派出的项目建设管理机构。另外，针对部分项目法人力量不足的情况，江西省还积极推广实行专业代建管理。实践过程中，江西省不再区分项目建设管理法人与出资人，两个角色统一由项目法人承担，进一步明确了项目法人主体，确立了项目法人地位，有效落实了项目法人责任制。

（二）立足于完善项目建设管理机构建设，强化项目法人管理能力

一是明确项目建设管理机构的地位。进一步明确是“项目建设管理机构”代表项目法人完成了项目建设管理工作。项目法人通过授权或委托组建项目建设管理机构，法人责任并不产生“转移”，项目建设管理机构并不承担法人独有的民事主体责任。

二是完善项目建设管理机构的相关规定。制定了高速公路项目建设管理机构设置和人员配备标准，要求项目法人在报送项目设计文件时，将项目建设管理机构相关资料作为文件的组成内容一并上报。

三是建立对项目建设管理机构的考核机制。对建设项目的基本建设程序及法律法规执行情况、建设管理人员资格、质量安全进度环保的目标管理、合同管理、财务管理、廉政建设、信用等级评价、信息化管理及工程资料等进行定期考核，考核结果通报项目法人，对于建设管理能力不足的项目建设管理机构，督促项目法人对项目建设管理机构及其工作人员进行整改完善。

三、改革工程监理制的实践探索

在改革工程监理制方面，江西省先行先试，锐意创新，从2011年井睦高速公路项目实行项目管理与工程监理一体化，抚吉高速采取代建+总监办管理模式，到昌宁、昌栗高速公路实行代建+驻地监理招标模式，到宁安试点“代建加监理一体化”和“房建工程设计＋施工监理一体化模式”、上万高速公路项目试点“改进的传统模式”，取得了明显成效。

（一）明确监理定位，改进监理职责，优化监理工作内容，解决监理该做哪些事情及监理的事情谁来做的问题

一是明确监理定位。监理定位为业主的受托方，不作为独立的第三方,监理接受项目法人委托按照合同约定对项目法人负责。

二是厘清监理职责。从合同层面明确了监理与项目法人的工作界面与责任，恢复监理作为工程项目管理的本质属性。

三是创新监理工作方式。突出监理事前方案审查、事中程序控制和事后验收评定的职责，精简工作用表和工作流程，对检测及频率、旁站部位以及重点巡视部位做出了具体规定，监理的主要工作方式由旁站改为巡视。例如将项目巡查“每天对每道工序的巡视应不少于1次”改为“各分项工程的每道工序的巡查应不少于1次”；将抽检的频率要求改为“按合同文件规定的频率”。针对隐蔽工程、关键工序等实行影像监理，影像资料清晰记录桩号、部位、检查人员及数据等信息，体现施工前、中、后三种状态。

四是完善监理工作机制。全面推行总监负责制，由总监全面负责总监办的管理和工程项目的监理工作，并承担相应的法律责任。

（二）引导监理企业多向转型，解决监理市场健康可持续发展的问题

监理的本质属性是业主的项目管理委托服务方，其定位不应局限于施工现场的质量安全管理。江西省通过试点改革，积极引导监理企业向工程代建、全过程咨询企业转型。以江西交通咨询公司为例，鼓励其在开展传统监理业务的同时，逐步向代建、咨询等方向发展，公司代建、咨询等非传统监理业务已占公司总体业务比重的50%以上，逐渐具备全过程咨询能力，全国影响力增大，2017年被中国交通建设监理协会评为十家品牌监理企业之一。随着“监理+”的新方式越来越多地出现在不同建设管理模式的项目上，这种以市场需求为导向的监理企业业务承揽方式，充分发挥了监理的技术咨询优势，实现了企业业务多元化、人才多样化，逐步转型后的监理企业充满了活力。

四、完善招标投标制的实践探索

通过颁布一系列关于招投标管理、电子化招投标、信用评价等的管理办法，在实践中探索完善招标投标制的具体措施。

（一）完善制度设计，规范政府和招投标行为

一是2014年以来，江西省陆续出台了《关于规范省交通重点工程招标投标监督工作的通知》等10项招投标管理制度，加强了制度建设，规范了政府行为。

二是取消了江西省交通重点工程招投标监督小组审议制度，政府不再审批招标限价、工程量清单和评标结果，将开标、评标、定标等原属于招标人的权力还给招标人。

三是改革资格审查和评标方法，推行资格后审合格制的资格审查方法、合理低价法的评标方法和二次开标方式。

（二）大力推行电子招标，保障“公平、公正、公开”

江西省在公路工程施工招标领域全面推行公路工程电子招标，全程网上交易，提高了招标的透明度、诚信度，提高了招标效率。目前电子招标横向已覆盖公路主体工程和所有附属工程，纵向已布设至省、市、县三级公共资源交易中心。截至2017年10月，电子招标的项目达到2654个，交易总金额1543亿元。

（三）加强政府监管，严惩招标投标违法违规行为

对投标人行贿行为实行一票否决；严厉打击惩处招标投标弄虚作假行为，凡查实存在弄虚作假骗取中标的企业，取消中标资格，情节严重的信用等级定为D级，两年内不得在江西交通建设市场投标；严厉打击围标、串标行为；严惩出借资质投标行为和评标专家违规行为。

（四）运用信用评价结果，探索“择优”机制

招标过程中将施工企业信用评价结果与其招标投标活动挂钩，严格奖优罚劣。

五、强化合同管理制的实践探索

为强化合同管理制度，江西省通过颁布一系列关于合同管理、设计变更管理、分包管理等方面的管理办法，在实践中探索强化合同管理制实施的具体措施。

（一）完善合同体系建设

一是江西省交通主管部门做好顶层设计，出台《江西省公路工程设计变更管理办法》、《江西省公路工程施工分包实施细则》等文件，完善合同制定依据，明确政府作为合同管理的监管方的定位。

二是将项目限价、工程量清单、一般设计变更等审批权限下放交还项目法人，明确项目法人和项目建设管理机构的合同管理主体地位。

三是出台了《江西省公路工程专用合同条款》等一系列合同管理规章制度，强化了各方的法律意识。

四是通过设计与项目法人各自编制合同控制价进行对比、与多个类似工程造价对比等手段，合理控制了招标限价。引入第三方变更审查机制，提升了合同管理的专业化水平，项目变更总体控制在2%左右。

（二）强化合同履约执行

一是通过细化合同违约扣分细目，加大违约扣分力度，强调信用记录和应用，促进了合同履约效果提升，完善了信用评价规则。

二是通过违约处罚、约见法人等方式，加大合同违规查处力度，提高违约成本，强化履约意识，违约处罚金额明显下降，履约率明显提升。

三是通过实行管理目标风险金制度，以考核激励促进合同双方履约，强化了合同的执行。

六、结束语

本文在解读公路建设四项制度存在问题的基础上，从落实项目法人责任制、改革工程监理制、完善招标投标制、强化合同管理制四个方面总结归纳了江西省近年来在完善公路建设管理四项制度的实践探索经验，以期为暂未试点公路建设管理体制改革试点的区域提供参考。