工会维护职能的法制化研究

摘 要 维护职能是工会最核心的职能。目前工会维护职能法制化建设存在工会干部队伍缺乏专门法律人才、法制意识不强、制度落实不到位、有些领域法律覆盖空白等问题，为此要有针对性地采取措施，扩大法律覆盖面、增强法制意识、进行体制和机制创新，探讨新时代构建工会维护职能法制化建设的新模式，提高工會的法制维权能力。

关键词 工会组织 维护职能 法制化

作者简介：尚红利，河南大学马克思主义学院副教授，研究方向：网络政治与民主、政府治理。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.106

党的十九大报告提出要“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系”，这是新时代基于我国劳动关系的特点和性质，对更好地构建和谐劳动关系提出的新要求。作为职工群众合法利益的维护者与代表者，工会是全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本力量，是全面深化改革、全面推进依法治国、维护国家长治久安的基本依靠。《工会法》第二条：“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益。”可见，工会的维护职能是工会诸多职能中最核心、最重要的职能。本文从工会维护职能的有效实现为出发点，探讨新时代构建工会维护职能法制化建设的新模式，为“工会工作法制化”建设提供智力支撑。

一、对工会维护职能内涵的解析

工会是指职工基于共同利益在自愿结合的基础上建立的群众性组织，具有维护、建设、参与和教育等四项基本职能。维护职能，即维护职工的合法权益，是工会最基本的职能。

就维护原则而言，一是要坚持维护职工的具体利益与维护全国人民的总体利益相统一的原则。我国个体职工的合法权益与全国人民总体利益在根本利益上是一致的，但每个行业、每个单位、每个职工在合法利益的追求上又各具特色。当代中国利益分化加剧，在履行工会的维护职能时把握好这一原则至关重要。二是要坚持依法维护的原则。依法维护职工的合法权益既要求维护的内容要合法，任何超越法律法规的个人需求都不属于工会维护的范围，也要求维护的手段也要合法，任何不符合法律法规规定的手段都是要被禁止的。三是要坚持维护职工合法权益与引导和帮助职工持续提高自身素质相统一。工会不但要依法维护职工的各项权利和利益，同时也要教育、引导和帮助他们提高运用法律武器、维护自身权益的意识和能力。

就维护内容而言，具体体现在对劳动者的政治权利、劳动权利和经济利益的依法维护上。政治权利主要指职工以国家主人翁的姿态当家作主进行民主决策、民主管理和民主监督的权利。劳动权利主要指职工平等择业、就业、聘用、聘任、订立劳动合同、劳动安全保护等方面的权利。经济利益主要指职工的劳动报酬、基本工资、津贴、福利等方面的待遇。

就维护机制而言，一是依法建立起以职工代表大会为基本形式的职工民主管理机制、民主监督机制。全面落实和完善职工代表大会制度，利用职工代表大会，代表职工就涉及本单位发展的一些重大问题积极建言献策，对涉及职工切身利益的重大问题享有知情权、参与权、决定权和监督权，维护好职工的政治民主权利。二是建立源头参与机制。在涉及职工切身利益的各项改革政策、具体措施的制订，必须深入到职工群众中去，深入一线进行调查研究，充分听取各方面意见和建议。工会要有从源头上参与企业管理的法律意识，做到有法可依、有章可循。三是建立和完善劳资纠纷化解机制。工会作为职工的“娘家人”，要为职工撑腰，这就要求建立和完善高效的劳资纠纷化解机制，当职工的合法权益受到单位以及单位以外的第三人侵害时，工会能够在第一时间站出来维护职工合法权益。

二、新形势下工会维护职能法制化建设存在的问题

从上文对工会维护职能的内涵解析看，工会维护职能的发挥与法制建设密不可分，工会维护职工的各项权益和利益，都必须有法可依、有章可循，惟其如此，才能更好发挥工会的维护职能。改革以来，工会维护职能处在由行政化向法制化转化的进程中，一方面，修订了《工会法》、颁布实施了《劳动法》和《劳动合同法》等法律法规，使得工会维护职能有了法律依据，工会通过法律工作维护职工合法权益，无论从量上还是质上都取得了明显的进步。截止2012年底，全国各级工会组织受理劳动争议案件246615件，基层工会建立劳动法律监督组织756520个，当年受理案件82809件。另一方面随着社会主义市场经济体制的构建与运行，社会成员利益分化加速发展，与此同时，与社会主义市场经济相匹配的法律和法规尚处于逐步完善之中，工会自身以及职工个体在权益维护方面的法制意识还没有完全形成，使得工会维护职能未能充分发挥，工会维护职能法制化建设方面还存在一些问题。

第一，工会维护职能的相关法律和制度虽然建立，但真正做到有效落实的寥寥无几。法律和制度建立是一回事，制度能否有效运行是另一回事，人们对法律法规是否缺失表现出更多的关注，至于是否落实往往被忽略，工会维护职能法制化建设就反映出这一缺陷。以备受关注的集体协商制度为例，这本是一种很好的制度创新，但各地在实施的过程中，往往更多地由政府来主导，甚至是上级政府通过指标管理的方式自上而下地进行集体协商，地方政府和工会则采取“偷梁换柱”的策略来应对指标考核，导致集体协商不再是真正的劳资博弈。

第二，工会干部队伍中法律专业人才缺乏，法律意识不强，维护职能实现效果差。目前，工会法律监督和权益维护方面存在的问题主要有：一是法律专业人才少，很多法律专业人才选择了去公检法部门工作，工会部门即使培养出法律专业人才，外流的可能性也很大。二是认识不到位。有些工会组织的领导干部法律意识不强，不学法、不懂法，认为自己不是专业从事法律工作的干部，没有必要钻研法律法规，不但自身法律知识储备不够，做不到严格依法依规办事，也无法为职工群众提供有效的法律帮助和指导。工会干部如果不能及时钻研相关的法律知识、政策文件，维护职工的合法权益就只能是无源之水无本之木。

第三，工会维护职能的法律宣传不到位。我国虽然比较重视普及法律工作，普法宣传工作也做得很好，但是宣传的重点放在刑法、民法等基本法方面，并且，宣传的对象主要是针对居民，专门针对企业的普法宣传力度不够，加之企业重效益轻责任的现象普遍存在，为减少用工成本而侵害职工权益的现象时有发生，企业主和用人单位人事管理人员不懂法、不守法显现比较突出。另外，针对职工民主管理、民主监督、工资协商、集体合同等方面的法律和政策宣传不够，很多职工根本不知道企业还有这样的制度，也不知道自己有这样的权力，他们只知道在企业是老板说了算，在用人单位是领导说了算。

第四，新时期职工维权多焦点化、复杂化，而现有法律法规比较笼统，在有些问题的维权法律保障方面保障不力。当前职工维权的焦点领域主要涉及农民工、私营企业人员、民办高校、女职工、小微企业、实习大学生、临时聘用人员等。现有的法律还没有细化到不同的群体，出现维护权益问题时，找不到适用法律，使得权益维护效果大打折扣。比如《工会法》在有关维权的法律制度上存在一定的缺陷，对于非公有制企业中的工会问题没有单独的规定，即便是在非公有制企业中建立了工会组织，它在企业运行中所发挥的作用也很有限。有些非公有制企业的工会主要干部由老板的亲戚担任，或者是由企业大股东兼任，这样在发生劳资纠纷时，工会往往并不站在职工一方，给职工维权带来很大的障碍。此外，劳动监察部门对非公有制企业违反《劳动法》规定的处罚不力，流于形式，也助长了企业违法行为，在劳动力供大于求的当下，劳动者处于弱势方，在发生侵权行为时，工会这个“娘家人”的维护职能的确存在一定的缺失状况。

三、加强工会维护职能法制化建设的对策

如前所述，工会维护职能的有效发挥，重点在于工会维护职能的法制化建设，解决当前工会维权法律法规依据不足、法律专门人才缺乏、法制意识不强、制度执行不力、制度创新滞后等问题，为此，要采取如下措施：

1.加强对工会干部队伍法制教育，提升工会法律维权能力。目前工会干部队伍中法律专业人才缺失的状况一时难以改变，从公检法机关和高校抽调法律专业人才充实到工会干部队伍中的做法也不现实，唯一可行的措施是加强对工会干部队伍法制教育，使工会干部熟悉相关法律，自觉运用法律为职工维权。

2.细化《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律的条款，解决一些维权焦点领域的法律覆盖问题。根据当前形势发展要求，尽快一些重要法律条款修订，使得工会在维护诸如农民工、小微企业、民办高校、实习大学生等群体的合法权益时，有充足的法律依据。

3.依法规范工会组织和工会干部的自身行为。工会必须按照《工会法》和《中国工会章程》，独立自主地开展工作，依法行使权力和履行义务，这是《中国工会章程》的明文规定。在全面依法治国的大背景下，必须要认识到这一规定的重要性。工会组织自身的行为必须符合法律和制度的规定。另外，要加强对工会干部的法律知识教育，提高他们的法制意识，在实际工作中做到知法、守法，对于企业和用人单位的违法行为要敢于纠正，敢于依法为职工维权。

4.建立工会法律援助制度。加强工会维护职能的法制化建设，有必要组织成立相应的法律援助机构指导工会的各项工作，聘请法律专家和专业律师成立法律援助顾问团，利用其专业优势举办诸如法律知识培训班、法律专题讲座、法律知识竞赛等形式多样的活动，为工会维护职能法制化建设营造良好的法治环境。

5.引入重大决策听证制度。工会组织作为职工利益的代表者、维护者，当单位对职工做出重大奖惩措施时，工会可以在决定作出前组织召开由职工本人、党委代表、职工代表、法律援助顾问团专家等参加的听证会，在听取各方意见的基础上进行充分论证，依法化解潜在的劳资纠纷，最大程度地保护职工的合法权益，构建和谐的劳资环境，为工会维护职能法制化建设创造良好的舆论氛围，有效避免引发劳动争议及其他不稳定因素。

6.建立劳动争议的多方联动调解机制。当出现劳动争议时，工会可以组织职工本人、党委代表、职工代表、法律援助顾问团专家、劳动仲裁部门工作人員、人民法院法官等参加，对劳动争议进行多方联动调解，争取提前化解劳动争议。工会在不断的实践中积累经验，建立和完善劳动争议的多方联动调解机制，通过提前化解劳动争议为工会维护职能法制化建设提供畅通的工作渠道。

7.稳步推进集体协商制度。《工会法》第六条增加的第二款：“工会通过平等协商和集体合同制度，协商劳动关系，维护企业职工劳动权益”。第三款：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与单位的民主决策、民主管理和民主监督”。集体协商制度是有效维护职工权益的一种制度安排，是工会工作机制的创新，目前正处于探索实施和稳步推进阶段。

参考文献：

[1]李力东.改革开放以来中国工会维护职能的演进路径.中国劳动关系学院学报.2015（5）.

[2]吴清军.集体协商与“国家主导”下的劳动关系治理——指标管理的策略与实践.社会学研究.2012（3）.