浅谈日本环境保护中的保全手段及对中国的立法启示

摘 要 近些年来，日本环境的中心问题已经从传统的产业公害问题向都市生活型公害问题转变。与此同时，对环境采取的规制手段也从权力性的命令监督手段，向包括诱导性的经济手段转变，呈现出多样化的异彩。本文将以日本为例，主要阐述经济手段和信息手段，重点介绍环保积分制度、排污权交易制度和PRTR（环境污染物质排放与转移登记制度）等等。最后，立足中国近年来发生的环境事故和最近的立法动向，分析立法不足并提出完善意见。

关键词 经济手段 信息手段 环保积分制度 排污权交易制度

作者简介：王惠，烟台大学法学院，研究方向：国际经济法。

中图分类号：D9313 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.103

一、日本环境保全手段中的经济手段

（一） 排污权交易制度

20世纪中后期，美国著名经济学者戴尔斯最早提出了排污权交易的理论。其是指利用市场机制，规定污染物排放总量指标，然后在保证总量下通过污染者间的交易排污权，实现低成本污染治理。 笔者认为排污权交易就是把排污权作为商品进行买卖。

减少排放节余下来的排污权可以在市场上卖出获得利益，就会成为推动减少排放量的经济诱因。在日本，为削减二氧化碳由事业者自愿参加的国内排放量交易制度从2005年开始实施。东京都从2010年开始以一定规模以上的事业所为定向，导入了削减能量起源的二氧化碳排放量的碳排放量交易制度。

（二） 环保积分制度

2009年5月，“环保积分制度”在日本全国实施，目的是提高环保家电的使用率。 根据该制度，日本政府通过给予环保积分的方式奖励购买符合节能的空调、冰箱和数字电视的消费者。消费者获得的积分可用于兑换消费券。

笔者认为日本做的非常到位，通过该种法律制度的管控，实现了经济结构优化与环境保护的双赢。笔者曾进行过调研，数据显示日本“环保积分制度”的实施，民众从环保产品中大大受益。非家电行业不得不面对市场的巨大压力，加强技术投入，生产环保产品。这使得企业的技术发展与民众环保需求形成良性互动。之后，日本又推出“住宅环保积分制度”。

（三）其他经济手段

为了引导城市中心部机动车驶向湾岸达到降低向城中心的流动的目的，日本征收高速公路通行费或向都市中心行驶的机动车收取一定课征金。这些在日本都是成效显著的经济手段。

日本非常重视保护自然地区和历史地区，但因保护而限制土地的利用导致损害他人财产利益的问题同样存在。为了处理好自然、历史的双重保护与他人的财产利益的摩擦，可交易的开发权概念应运而生，并以特例容积率适用地区的形式导入了该制度。再者，在2012年6 月底，由于太阳能发电固定价格全额收购制度到期，震后核电机组停运对可再生能源发展要求的提高，日本政府于同年7 月1 日开始将太阳能发电固定价格全额收购制度扩展至整个可再生能源领域，以扩大可再生能源的使用，促进可再生能源技术的进步，确保2030 年能源发展目标的实现及结构的优化。尽管经济手段依靠经济利益驱动人们从事减轻环境负荷的行为的效果有限，在个别案例中不能有效控制相关人员的行为，但是法律政策中的环保决心和如此长远的环保眼光笔者非常钦佩。

经济手段，并不是将某些严重增加环境负荷行为认定为违法行为并予以严厉禁止，因此，这种非权力的性质应对当今都市生活型环境问题来说，非常合适。

二、日本环境保全手段中的信息手段

（一） PRTR（环境污染物质排放与转移登记制度）

PRTR 制度，即环境污染物排放与转移等级制度（pollutant release andtransfer register）制度，属于环境信息公开方面的制度。该制度是为了对特定化学污染物进行更严格的管理而实施的制度，要求企業将特定化学污染物环境释放与转移情况进行报告和登记，并将相关数据进行信息公开。PRTR 制度使管理部门有效掌握有毒有害化学污染物的环境释放与转移情况，从而制定有针对性的管理措施。 目前，诸如美国、加拿大等众多发达国家普遍认可并采用。

1999年，日本政府接受了OECD 委员的相关建议，于同年7 月颁布了《关于掌握特定化学物质环境释放量以及促进改善管理的法律》，该法采用了PRTR制度，是使得事业所向环境中排放化学物质的量实现透明化的制度。

尽管PRTR制度在各个国家的具体实施方式，但往往都会包含一个化学有毒物质的清单，事业者根据国家有关部门的清单把各类污染源有毒信息向有关部门上报，日本自然也是不例外。在日本政府要求事业者在经营活动中利用PRTR 物质清单中第I类指定化学物质，在数量超过了规定的相应阈值时，强制向有关部门进行数据报告与登记。

在PRTR的信息透明化基础上，事业者就要回应地方政府要求减少排放量的压力，并且积极回避市场上供应链恶化带来的压力。

笔者认为该制度能够通过有害化学污染物环境释放的信息公开，提升化学类品管理的透明度，发挥更广泛的公众的集体监督作用。在严格的管控下，把各类化学事故发生的可能性降到最低，从而实现生态环境的良性发展。笔者是非常赞同这种制度的运用，因为化学事故一旦发生，不论大小，在整治方面有着很大的困难，需要耗费大量的人力、物力和财力，而且在短时间内难以恢复到原有的生态环境。由于化学事故对人体的危害也极大，难以保证此后发生过化学事故的地区的环境质量，从而影响投资者的信心，影响地方经济的发展，由于生态环境的整体性，化学事故的发生甚至可能危害到人类的居住。因此，完善预防机制显得尤为重要。

（二）环保标志和环境规格

环保标签，顾名思义，作为非常典型性的环保标志，能够及时向市场传达事业者考虑环境保护的有效信息。

在日本，确保环保标签的可信赖性的同时，同时要求环保标签反映从商品制造到废弃整个过程，于是环境负荷评价信息也成为一大课题——生命周期评估。

在日本，基于可持续发展的考量，森林出产的木材规定进行强制认证——FSC标志。CFP为使人们能够看得见商品中的温室气体排放量也做出了贡献。环境管理体系的规格化（例如ISO14 001规格等），提升了采用这一规格认证的事业者的环保形象，填补了事业活动方面环境考虑体系的空白。

笔者认为，作为一种信息手段，环保标志和环境规格是最容易得到购买者的心理认可的。因为其直观、便与识别和比对。再者，各种标志的门槛设置较高取得环境管理规格的压力不仅存在于大企业，通过供应链也开始传递给下游的中小企业。

日本政府早前就为考虑环境实行绿色采购，并且在很多情况下环保概念的商品和服务可以优先购买。国内各方面积极响应，参加绿色商业活动的事业者不断增加，因为在政府的推波助澜下，只有将保护环境放在优先考虑地位的商品和服务才能经得起市场的考验。慢慢地，讲究环保的企业由于在商品流通过程中充分体现社会责任意识在竞争中脱颖而出，他们不惜投入大量的资金支持技术研发从而尽可能的满足消费者的各种绿色要求。这种良好的风气蔓延开来，环境问题有关措施扩大了打击面，甚至影响到企业债券的信用评级。信息手段逐步发挥环境规制方面的功能。

笔者认为信息手段的有效性也依赖于购买人的善意，如果经济条件不够好这种善意就很难长久。因此，通过经济手段使环保商品形成价格优势，则显得尤为重要。同时可以看出在市场上经济手段和信息手段协调一致的重要性。

三、日本环境保全手段中的其他手段

（一）事业手段

以保全或改善环境为目的，政府积极展开事业活动，事业手段强调发挥政府的作用。日本政府在都市生活型公害领域做的尤其到位。例如，将积蓄的污染物质的清除事业有助于环境保全的实现。

下水道事业被称为处理生活污水排放造成水质污浊的核心措施。在日本，下水管道的设置考虑到向每个家庭收集居住污水，然后统一送到水处理厂进行净化，之后再排放到河流等干净水域的系统。这种下水道系统的建设，是非常庞大的土木工程，尽管需要长期的工程量来完成建设，但是截止2011年的统计，全国大约3/4人口的居住地区都普及了下水道。通过下水道排放污水的措施，在人口密集区极其有效。

（二）从内部完善考虑环境的制度

如何使事业者在进行各项活动时顾及到对环境的保护？事业者内部设置对环境问题具有责任的、具备专业知识的组织机构是很有必要的。比如说产业废弃物处理责任者的法定义务。再如，通过法律强制性手段使事业者接受第三方专门机关的环境监查的义务，是比较自觉考虑环境制度更有效的体制。例如环境管理规格，非常符合此种潮流。

日本的《大气污染防止法》给定了从内部自我检查是否违反排放标准的法律义务，类似于PRTR制度。该制度最首要的意义便是迫使事业者自己管理污染物质排放量。同时，该制度的意义还在于推动事业者自己制定调试排放计划，从而达到事業者自发进行考虑环境的目的。

（三）契约手段

契约手段的主体主要是指地方公共团体和居民。以防止公害为目的，上述主体与事业者签订环境保全协定或者公害防止协定。这些协定规定事业者更为严格的义务。

公害防止协定，是从二十世纪六十年代法律和条例进行公害规制不够充分的情况下，为了弥补法律规制的不足而广泛适用的机制。公害防止设施的设定，将政府和居民的活跃范围扩大，允许其现场检查，切实做到信息公开。最重要的是当发生公害时进行赔偿和停止营业等。

四、诸多手段对我国相关立法完善的启示

（一）PRTR 制度对我国立法完善的启示

我国环境治理的政策正在由污染控制向环境质量管理过度，因此有必要借鉴PRTR制度。笔者认为政府应当重点关注对环境质量与生态安全具有重要影响的有毒有害化学品，建立环境释放与转移的化学品清单并不定期更新，收集化学品环境释放与转移信息并予以公开，尤其应该关注沿海城市的工业产业园的排污情况，最终依托行政措施和公众监督来实现对有毒有害的化学品的环境污染管控。

（二） 可交易的开发权对我国立法的启示

笔者认为应当保护的土地开发权转移，能够让这一土地的所有权人在合法的限度内将已有的土地开发权上享有的容积率，分别计算增加到自己拥有的其他土地上，在其他土地上享有特例容积率。从而补偿应保全土地上利用限制带来的损失。

我国是农业大国，百姓对于土地的深厚感情是流淌在血液里的，目前在这一领域我国相当欠缺，早几年的拆迁纠纷时常见报，矛盾尖锐，此制度应该得到立法者的慎重考量。

注释：

刘立立.排污权交易制度浅析.法制与社会.2007-12-10.

叶佳.日本启动“环保积分制度” .中国信息报.2009-05-20.

于相毅、毛岩、孙锦业.美日欧PRTR制度比较研究及对我国的启示.环境科学与技术.2015-02-15.