关于检察机关内设机构改革问题的思考

摘 要 近期，各地检察机关陆续开展内设机构改革，大部分检察机关已经顺利完成改革任务。本轮改革对缓解之前内设机构庞杂的问题具有重要意义，但仍需继续探索和发展，以满足于检察办案的现实需要，促进检察组织制度不断完善。

关键词 检察机关 内设机构 检察职能

作者简介：李怀宇，天津市西青区人民检察院政治处干警。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.080

检察机关内设机构改革问题由来已久，内设机构是检察权运行的组织载体，内设机构设置是否合理，直接关系到检察职能的发挥。随着司法责任制改革的推进，新的检察权运行机制要求必须建立机构合理、权责明晰、高效运行、分权制约的检察职权体系。

纵观我国检察机关内设机构的历史沿革，自恢复建院以来，内设机构一直根据不同时期的检察职责发展和工作需要而进行调整，多数情况下，这种调整主要针对短期需要，不可否认，这种模式解决了检察工作发展中遇到的部分问题，但也为之后的工作埋下了隐患。一方面，内设机构过多可能会导致检察职能的碎片化。部分内设机构基于某一方面甚至某一项工作而设立，看似专业化，却导致检察职能被过度细化和检察职能交叉重复；另一方面，内设机构过多导致检察资源稀释。部分检察业务骨干从事行政管理工作会导致一线办案力量被削弱，内设机构增多也带来综合性工作增多，人财物等检察资源被稀释，影响检察主业的开展。

以T市的检察改革情况为例，自去年下半年已基本完成改革任务。内设机构得到重新整合。对于基层检察机关而言，基本上采用的是将原有公诉、未检部门，研究室、案件管理部门，技术、行政、法警等部门分别进行整合缩减。具体而言，监察体制改革前，将反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防科等职务犯罪侦查部门整合为职务犯罪侦查局，未成年人刑事检察部门与公诉部门合并为新的公诉部，行政装备科、检察技术科和法警队组成新的检务保障部，案件管理办公室和法律政策研究室组建为检察业务管理部，其他原有科室分别进行改革，未重新组合，各内设部门负责人称谓统一变为“主任”。监察体制改革完成后，职务犯罪侦查局职能及人员转隶监察委员会，至此，内设机构改革工作基本全部完成。以Q区检察院为例，员额检察官占全院人员总数约24%，员额比例较为科学合理。从员额检察官分布部门来看，侦监、公诉两部门员额数约占50%，控告申诉、民事行政检察、监察业务管理、刑事执行检察等部门的员额数量设置上限，从整体规划各部门员额比例。

根据改革中的经验和改革后面临的困境，笔者认为，内设机构改革应注意以下几个方面：

一是加强综合部门建设。内设机构改革中，各地检察院，特别是基层检察院普遍对综合部门进行了大刀阔斧的整合。检察机关应坚持以检察主业为核心，保障综合部门服务于检察主业，将更多的人财物投入到司法业务中。但是，综合部门虽然定位于辅助功能，但在新的历史时期和检察业务发展阶段，综合部门较之前却发挥着更为重要的作用。党建、信息化建设、人事、财务装备、宣传、教育培训、纪检监察等领域均需要投入大量资源，综合部门工作也呈现出明显的专业化和精细化的态势，从实践看，各地检察院的综合部门均承担大量工作，并普遍存在一人负担多项工作的情况。人员分类管理后，司法行政人员占编制总数不得超过17%，内设机构改革可能导致综合部门人员被进一步压缩。同时，相对于员额检察官和司法辅助人员，司法行政人员的发展途径单一，发展速度相对缓慢。为解决这种困境，需要加强综合部门职能建设。首先，加强综合部门人员专业化建设。综合部门工作人员应更多招錄专业人才，并对现有人员加强专业培训。从检察机关工作人员学历背景上看，近些年招录的具有全日制本科以上学历的人员中，除财物、检察技术等特定岗位外，绝大多数人员均是法学专业出身，部分人员从事着综合部门工作，这种情况一方面导致综合部门队伍不稳定，另一方面也影响综合部门工作质量。其次，理顺发展途径，在职级晋升等方面予以优先考虑。人员分类管理后，与员额检察官和检察辅助人员相比，综合部门的司法行政人员上升途径狭窄，发展速度较慢。再次，从制度设计层面上考虑适当提高司法行政人员编制比例。

二是保障干警待遇水平。待遇问题一直困扰检察机关，相对于一般的党政机关，检察机关人员多且流动性差，长期处于较为封闭的状态，为解决这个问题，增设内设机构成为各地检察机关普遍采用的办法，这也成为内设机构过多、职能重复的重要原因。在内设机构改革中，干警的待遇问题也不可回避。2016年7月在长春市举行的全国司法体制改革推进会上也明确内设机构改革后原有的领导职数和待遇不核减，T市在改革中也采用此种做法，对于整合部门的中层领导保持原有职级和待遇，这对于推进改革和保持干警队伍稳定具有重要意义，确保内设机构改革顺利推进。

三是加强检察职能延伸。本次内设机构改革以整合机构、缩减数量为主线，但同时也应处理好机构整合和检察职能延伸的关系。十八届四中全会专门对检察职能延伸提出了新的要求，如加强行政违法检察监督、开展公益诉讼等。内设机构改革应包含“整合”与“扩张”两种模式，在整合机构的同时扩充部分部门的办案力量，如民事行政检察部门和各地检察院的特色亮点业务，确保检察职能的延伸和发展。其中，民事行政检察部门应保持独立存在并扩充办案力量，有条件的地区甚至可以考虑民事检察职能与行政检察职能分立。而针对自身特色亮点业务，如果职能相近，可以考虑在内设机构改革中合并和撤销原有部门，但是应该在大部制下增设专门的办案组继续推动特色亮点业务的发展。

四是防止司法行政管理虚化。内设机构改革中需要妥善处理去行政化和司法行政管理的关系。司法责任制落实以来，内设机构负责人对检察官在权限范围内决定的案件和事项不再履行审批和审核职责，主要负责行政管理、内部监督、党建等工作，但是，如果一味的强调“去行政化”则可能导致办案风险和隐患增多，特别是对重大敏感复杂案件和新类型案件，部门负责人、检察长和检委会的参与仍具有重要意义。同时，为了确保合理的内部监督，也需保证部门负责人的管理职能不可虚化。

五是加强顶层制度设计。内设机构改革是关乎检察事业发展全局的关键举措，应当遵循自上而下的改革路径，做好顶层设计，科学规划，统筹推进。以统一的顶层设计为基础，各下级检察院在改革中保持一致，提高内设机构的权威性和公信力，尤其对经济社会发展水平较高和发展均衡的地区，这种顶层制度设计显得尤为重要。T市基层检察院的内设改革工作是在市检察院的统一领导和部署下进行的，在上级进行顶层设计后同步开展，各基层院统一内设机构名称、职责、数量和级别。在内设机构整合中，遵循司法规律，完整保留了承担主要检察职能的业务部门，主要对综合部门和职能相近部门进行整合，既实现了内设机构的精简，又避免了整合后检察职能属性不相容的问题。

参考文献：

[1]朱孝清、张智辉.检察学.中国检察出版社.2010年版.

[2]周道航.检察机关内设机构改革的思考.中国检察官.2018（11）.

[3]闻志强.论检察机关组织结构改革——以检察机关领导体制与内设机构改革为视角.西南交通大学学报（社会科学版）.2016（4）.