长江中游城市群行政执法协作研究

2018-12-24李灵杰

法制与社会 2018年31期

摘要长江中游城市群围绕武汉、长沙、南昌以及合肥四座中心城市，涵盖了武汉城市圈、环长株潭城市群、皖江城市带以及环鄱阳湖城市群在内的多行政区域。城市群由多个独立的行政区域组成，在其发展过程中不可避免的会产生利益冲突，建立一个相互协调共享的行政执法机制解决其间矛盾，是实现“同饮一江水，共谋发展路”的重要保障。

关键词长江中游城市群行政执法协作行政执法责任制

作者简介：李灵杰，武汉理工大学文法学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.066

一、引言

2006年4月，中共中央、国务院《关于促进中部地区崛起的若干意见》出台，《意见》指出：“促进中部地区崛起，是继鼓励东部地区率先发展、实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地战略后，党中央、国务院从我国现代化建设全局出发作出的又一重大决策，是我国新阶段总体发展战略布局的重要组成部分，对于形成东中西互动、优势互补、相互促进、共同发展的新格局，对于贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会，具有重大的现实意义和深远的历史意义。” 在《意见》出台之后，长江中游省市多次进行合作与交流，而且已经取得了一系列成果，此次在武汉举行的长江中游城市群省会城市第五届会商会上，四省会城市共同签署了《长江中游城市群省会城市合作行动计划（2017年-2020年）》，将在更大范围、更宽领域开展更高水平的交流合作。四省市在地理位置上相互毗邻，跨行政区域的战略合作具有地缘、历史和社会的基础，同时也符合国家统一的战略布局，四省市的深入合作既是民心所向又是大势所趋。

二、研究意義

长江中游城市群省会城市合作，各自为政不可能实现建立互利共赢、长期稳定的合作关系的目标，只有明确了各省市行政执法主体行使职权的范围、主体、合作方式以及责任追究方式，才能够提高工作效率，构建稳定的经济环境和和谐的社会环境。

（一）优化长江中游城市群经济发展环境

企业经营的困难，不仅仅在于应付莫测的经济环境和强大的竞争对手，执法部门的不作为和乱作为也是为之垢病的重要原因。行政执法权作为公权力行使的方式，其产生和发展的最重要作用就是维护社会公共秩序，行政执法是行政机关管理社会经济文化以及其他社会事务最主要的方式和途径。长江中游城市群深入合作的重要目的就是抱团取暖共同寻求机会发展经济，通过明确行政执法部门的行政责任规范行政主体的行政行为，完善的考核评议制度监督行政主体的行政行为是优化市场环境，创造良好的市场环境促进经济发展。

（二）促进构建和谐社会

构建社会主义和谐社会，完善社会主义法律体系都需要明确行政主体的执法责任。行政权力与公民权利之间的矛盾是影响我国法治进程的主要矛盾，行政权力的过度膨胀，极其容易造成行政权力对公民权利的侵犯，引发各种冲突和矛盾，因此政府机关能否依法行政关系着社会主义和谐社会能否顺利建立。结合我国的历史现实和外国实践，推进依法行政的重点应当放在加强对行政权力的约束，将行政权力的行使和运行纳入法制的轨道，最终达到以行政权力保护公民权利的目的。从我国的实践来看，行政执法责任制作为一种从下而上开展的本土规则是约束和规范行政权力的有效途径。在推进长江中下游城市行政执法协作的新形势下实行行政执法责任制，不仅可以规范行政主体的执法行为，加强自身建设，而且对构建一个和谐发展的城市群起到积极的促进作用。

三、各地有关行政执法的规定及存在问题

法律的实施是由每个现实中拥有执法权力的行政执法人员来完成的。历史曾无数次的证明，任何被授予公共权力的执法主体都面临着滥用权力的危险，这种危险所直接导致的后果就是权力的腐败。防止权力被滥用和权力的腐败，仅仅依靠执法人员的道德自律是远远不够的，必须通过具体的制度明确执法责任、规定执法权限，从而对执法权力进行强有力的监督。行政执法责任制就是政府对行政执法部门的执法活动进行监督的一种崭新的方式，这种方式从实践中产生，自下而上的成为了我国行政机关执法过程中需要遵守的普遍规范。通过对四省市行政执法责任制相关规范的主要内容进行对比，期望得到一种更为高效的行政执法方式，促进四省市之间的行政执法协作，为长江中游城市群的建立提供保障。

（一）适用范围

四省市行政执法责任制法规和规章中均明确规定在本行政区域内、对本行政区域内执行公务的行政主体具有法律效力，如《湖北省行政执法条例》第3条规定：“本省行政区域内的行政执法机关及其行政执法人员从事行政执法活动，适用本条例。依法受委托的组织及其工作人员从事行政执法活动，依照本条例的有关规定执行。”《武汉市执法责任制工作条例》第3条规定：“本市各级人民政府及其所属工作部门、人民法院、人民检察院及法律、法规授权的行业主管部门实行执法责任制并适用本条例。”一般来说，各地方行政制法规和规章均规定本法律文件只在本行政区域内发生法律效力。

基于对四省市行政执法责任制法规和规章中有关适用范围的分析，我们可以知道现今缺乏一部统一的法规和规章统筹四省市的行政执法，而长江中游城市群的行政执法协作不能单独依靠某一行政区域内部的行政法规和规章就能实现，需要四省市共同商议制定一部适用范围更广，囊括长江中游城市群各行政区域的地方法规或者地方政府规章。

（二）行为主体

在四省市的行政执法责任相关立法中，均使用“行政执法机关”而非“行政执法主体”来表述行为主体。行政执法机关是行政执法中最主要最常见的行为主体，但它并不能涵盖所有的执法主体，如法律、法规授权组织以及行政机关依法委托的组织等。因此，用行政执法主体来表述行为主体则会更加的准确。首先，因为行政执法责任制的关键就是责任的落实，而只有当行为主体拥有行政主体资格时才能对外独立承担责任。其次，虽然行政执法人员是代表行政执法主体以行政执法主体的名义执法，其行为产生的法律后果也归属于所代表的行政执法主体，但是从行政机关内部关系来看，行政执法人员也是独立的执行主体。行政执法责任制，是一种内部责任追究制度，行政执法人员当然也是行政执法主体。执法队伍素质的高低会直接影响到法律实施的效果，所以还应当单独对行政执法人员的执法资格、条件、考核等进行立法。

（三）行政执法职责

四省市有关行政执法责任制的地方法规和地方政府规章中关于行政执法职责的内容主要包括了行政执法资格考核制度，行政执法主体资格制度，行政执法人员资格制度，行政执法公示制度，回避制度，行政执法考核制度，规范性文件备案审查制度，法律、法规宣传制度，执法人员培训制度，执法人员法制培训制度，执法争议处理制度，执法评议制度，行政执法程序制度，行政执法监督制度，重大违法行为集体讨论制度，行政复议制度，行政赔偿制度，岗位责任制度，重大行政执法行为备案监督制度，新法规、规章的实施情况报告制度，行政执法情况报告制度，行政执法检查制度，接受社会公开监督制度，举报行政执法违法案件的受理查处和转办制度，行政执法层级监督制度等。

通过对这些地方法规和地方政府规章所规定的行政执法职责可以发现，四省市在行政执法职责方面的规定存在较大差异且各制度之间存在交叉，可以对其进行归纳合并并提炼出某些共同内容，从而更加高效的行使职责。归纳合并后的行政执法职责的内容，应当与行政执法责任制的性质、特征、效用、功能等相适应，既不能太窄也不能将所有行政法上的制度统一纳入。只有理清行政执法的职责，才能监督和促进行政主体和行政执法人员正确全面的履行其法定职责，从而保证行政机关贯彻执行法律、法规、规章的连续性和稳定性。

（四）行政执法责任的归责原则

综合四省市有关行政执法责任归责原则的规定，可以发现四省会城市通过各自的地方法规和地方政府规章确立了行政执法责任归责原则，且有三省市确立的是违法责任与过错责任相结合的原则。其中，武汉市、合肥市和南昌市确立了违法责任原则和过错责任原则相结合的归责原則；长沙市确立了违法责任原则。违法责任原则是指行政主体及其工作人员在执行公务的过程中因其违法行为而对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，有关责任主体应当承担相应赔偿的行政责任，因其简单明了、可操作性强而被广泛采纳。武汉市、南昌市和合肥市除采取违法责任原则外还采取了过错责任原则，过错责任原则在我国行政责任归责原则上的确立源于《民法通则》第121条关于“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法益造成损害的，应当承担民事责任”的规定，该原则在《民法总则》中得到了延续，使得过错责任原则成为行政责任归责的一般原则固定下来。武汉市确立了违法责任与过错责任相结合的归责原则，不仅要求行政行为的违法性更要求行政主体的主观过错，是较之违法责任原则更为严格的归责原则。从四省市的相关法规和规章来看，武汉市、南昌市以及合肥市均采取了违法责任原则和过错责任原则相结合的归责原则，此种归责原则对于处于强势一方的行政机关是有利的，而不利于对行政相对方的保护。政府在社会中扮演的角色正在从管理者向服务者转变，所以这种归责原则的确立不利于政府职能的真正转变。

（五）责任承担主体

武汉市在《武汉市执法责任制工作条例》第30条确定对违法执法责任的追究工作实行领导负责制，第28条中明确在执法活动中，执法人员故意或过失违法执法造成严重后果的，追究直接责任人的责任。长沙市在《行政执法责任制度》第六章中确定违法执法责任由其法定代表人或者有关责任人员承担，本级人民政府或者有关主管部门对其给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。南昌市在《南昌市行政执法办法》第六章中确定对违法行使行政权力的行为除依法纠正外，可由同级人民政府或者上一级行政机关给予通报批评，对有关责任人员可视情节给予行政处分。合肥市在《安徽省行政执法监督条例》中明确对违法行使行政权的行为追究行政执法机关及其工作人员的责任，并对主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。从以上的分析可以得知，在责任的承担上，各地均明确了行政首长负责制和直接责任人员负责制，承担责任的方式以行政处分为主，但是并未排除刑事责任的适用。

四、完善区域行政执法协作的建议

针对长江中游城市群的发展过程中存在的问题结合行政执法责任制的相关规定，我认为可以从以下几个方面予以完善：

（一）从国家层面建立统一的规范

实现长江中游城市群之间的合作共赢，统一的法律制度是建立一体化市场的重要保障，而各行政主体之间在行政执法上的协调共享是保证法律规则得以实现的重要方式。四省市在行政执法责任上的规定有诸多不同之处，为了更好的发展长江中游城市群的经济，促进全面深刻的合作，就必须协调好各行政区域间的行政执法行为。四市在共同签订的《长江中游城市群省会城市合作行动计划（2017年-2020年）》中明确“推动政务信息系统互联互通和数据共享交换”，建立一个统一的信息服务平台，从而加强各行政区域的行政执法协作，提高行政执法效率，更好的为市民服务，这一切都需要依托法律制度的建立。但是仅仅依靠四省市的通力合作其实很难实现成为我国经济增长的第四级这一目标，需要国家予以支持，建立长江中游城市群法律信息共享平台，用统一的法律制度指导合作行动计划同时保障合作行动计划的实施。在这部统一的行政法律规范中，应当明确规定法律文件的适用范围和统一的考评制度，精炼的归纳出行政执法职责，从而使各省市执法队伍在合作时有明确的法律责任划分，不至于在执法时出现相互推诿或者矛盾冲突的场面。

（二）完善行政执法的归责原则

过错责任原则和违法责任原则相结合的归责原则，虽然考虑到了行政机关行使职权时的主观心理状态和行政执法行为的违法性，但是在行政责任中对作为弱势一方的行政相对人的要求较为严格。由于在行政关系中行政相对人处于天然的弱势地位，当其利益受到处于强势方的行政机关的侵犯时很难拿出足以使法院相信的证据证明自身的合法权益受到侵犯，所以过错责任原则和违法责任原则相结合的归责原则不足以保护处于弱势地位的行政相对人的利益。如若将民法上的过错推定原则引入作为过错责任的补充，“在过错推定原则下，无需相对人举证，法律预先设定行政主体对其违法行为主观有过错，行政主体若要推翻对其过错的推定，必须证明有法定抗辩事由的存在，以表明自己是无过错的，才能对损害结果不负责任”。过错推定原则对处于强势地位的行政机关提出了更为严格的要求，对于保护行政相对人的权益，限制行政机关的行政执法权力显得尤为重要。

（三）明确行政执法协作的具体问题

长江中游城市群依托长江、湘江、洞庭湖、鄱阳湖，有相似的地理环境，位置毗邻，社会文化相类似，经济发展状况互补，在建立跨区域合作上有地理历史和文化基础，加之符合国家中部崛起的战略，具有天然的合作基础。建立长江中游城市群的行政服务信息共享平台，是长江中游城市群合作的重要保障。构建长江中游城市群执法信息交流共享平台首先要在建设行政服务信息平台的同时，加强执法机关之间的多边交流，在关系到长江中游城市群发展重大问题的行政执法方面共同讨论，协商解决；其次，在各行政区域内部的政府网站和区域网站上公开行政机关执法信息，增加行政执法的透明度，听取市民对于行政机关行政执法的建议及时调整行政机关行为；最后，要明确行政争议的解决方式，针对行政机关在行政执法中出现的相互推诿和矛盾冲突行之有效的解决。

五、结语

长江中游城市群个行政區域在合作中具有一致的目标，但是各行政主体具有独立的利益诉求，如若各行政机关各自为政缺乏沟通和交流则会造成资源的浪费，不可能实现区域合作共赢的目标。在行政区划不能改变的前提之下，探讨合适的合作机制，建立统一的行政执法协作平台，协调各行政区域之间的行政执法就是最好的合作方式。

注释：

《国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，中发P006I10号于2006年4月15日公布。

胡建淼、朱新力.行政违法问题探究.法律出版社.2000.

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