大数据时代的政府管理与服务

江小涓

政府数据开放中还存在不少问题。尤其是“信息孤岛”现象即部门化、单位化、碎片化的问题，以及数据形态异构问题，都降低了海量数据的作用。在一定程度上，部分政府系统数据整合程度和利用程度滞后于同样庞大规模的巨型企业和社会组织。今后，繼续打破部门之间的数据分隔，部门之间使用统一格式的数据平台，不同部门的数据形成结构相同、完整一体的数据集等要求，都是长期和艰巨的任务。

“民主”决策与“科学” 决策的冲突可能增加

民主决策是让公民能够参与决策过程，让群众充分表达对决策选择方案的意见和建议，使决策符合民愿、尊重民意。科学决策是指依据科学理论和运用科学方法进行决策的过程，典型的形态就是组成专家委员会进行决策前研究并提出方案。民主决策强调的是合乎民意，而科学决策强调的是以最小成本达到决策目标，两者的利益导向并不一致。有时专家们提出了“科学”的决策建议，但在民主决策过程中却不被认同。在传统决策理论中，解决民主决策中的利益牵制问题要靠所谓的“无知之幕”，即当事人并不了解决策会对其自身利益产生哪些不利影响，从而使决策过程能够推进。在当前网络广泛渗透、信息无所不在的情形下，“无知之幕”在很大程度上已不存在，个体在作出决策时已经难从“无个人利益”的立场出发给出公允判断。这就造成了决策中的两难：如果民主决策不到位，有可能无法准确了解公众的诉求，决策也无法有效执行；而如果让民众广泛参与决策过程，则有可能会很大程度上背离“科学性”。需要针对不同情况，在两者之间寻求积极平衡。

垄断问题的监管难题

大数据时代，平台型大企业具有明显的直接网络效应和间接网络效应，具有显著的市场优势和影响力。然而，用传统的反垄断理论对其进行监管碰到难题，因为无论是定价还是获利，一些巨型企业并不符合垄断企业的行为特征。例如搜索引擎巨头不会利用其市场影响力向消费者高收费，而是免费提供使用，同时加载广告来获利。由于资本市场的深度参与，有些平台企业对当下是否盈利并不敏感，可以极具“耐心”地等待，其行为甚至近似于“软约束”。即使有些企业收入可观，也更多的是技术和创新收益而非垄断收益。因此，虽然有些企业的确具有较高的市场份额和市场控制力，但其产生的负面影响却难于识别和量化。总之，对垄断的传统定义无法判断免费市场中大企业控制力对消费者福利的影响。这些都为政府管控垄断行为带来困难。

数据产业发展和个人隐私保护的矛盾日益突出

网络时代，每个人的大量信息都会自觉不自觉地上传至互联网，即使不被商家拿去谋利，绝大多数人也不愿意自己的私事被公诸于众。例如个人医疗信息就有高度的私密性，患者不会愿意被他人共享，更不能容忍用这些信息不当牟利。国内曾有平台企业将一些病友互助贴吧的吧主位置出售给医药企业，后者在吧中发布相关医疗和药品信息，引起了广大吧友和社会的强烈不满。特别是大数据技术，其特点是“挖掘”，原本的零散信息通过大数据的整合很可能变成对个人隐私“挖掘”很深的数据。比如私人侦探并不需要违法窃听公民个人的通话内容，却能通过掌握呼入呼出号码、通话人、通话时间以及通话人的行踪、职业、收入、资产等多种信息，“挖掘”出大量隐私。因此，大数据时代如何保障国家安全、商业机密和公民隐私，是政府的职责，也是全社会共同的挑战。

欧盟于2016年制定了《欧盟通用数据保护条例》（GDPR）并已经于2018年5月生效，这个条例堪称有史以来最严苛的针对数字经济环境下个人数据保护的专门立法。然而，该条例一经发布就引起不少争论，法学界、互联网企业、有关专家和社会各相关方面观点不一，争论激烈。谷歌、脸谱等一些国际互联网巨头和一些专家学者认为，大数据价值相当一部分来自于数据共享，抓取数据和汇总巨量数据中的信息是大数据的本质，不允许数据收集，大数据无从谈起。总之，是强调隐私保护还是强调数据利用是一个两难选择。无论如何，GDPR出台并生效实施，反映了现阶段社会公众和监管机构给予隐私保护更大的权重。在我国，公民信息保护问题特别突出，全国人大常委会已经出台了《关于加强网络信息保护的决定》，其中一些措施还需要细化，以真正能够对那些收集公民信息却又不能安全存储的企业进行追责，对非法获取并倒卖个人信息的行为施以重罚，保护公民的合法权益。

从长期看，要寻求多种价值目标的平衡。由于数据保护问题是我们目前的弱项和短板，因此加大力度很有必要。但是，如果采取不切实际、难以操作的严苛规则和措施，就有可能沦为一纸空文。近些年，中国网络和数字产业的蓬勃发展、突出贡献和强大竞争力有目共睹，与此同时，个人信息的保护也日益受到重视，但是从GDPR的角度来看，不合规之处很多，对中国数字企业涉欧业务带来不确定性和多方面压力。因此，要立足我国实际情况，积极稳妥推进数字产业规范发展和个人数据保护工作，统筹考虑个人信息保护、技术和商业模式创新、竞争效率和产业安全等多个目标，同时要积极寻求与国外相关机构的沟通，促进形成公平公正公认的国际竞争规则。

网络空间公私边界的重构

传统公共管理理论认为，公共物品、外部性、自然垄断和信息不对称等市场经济的固有缺陷，是政府干预经济的正当理由。然而在网络空间，公共治理的需求远远超出了传统边界。我们仅举几个方面。首先，网络空间中的市场主体通达范围极广，可以不受限制地干扰他人。传统产业中商家和消费者的互动，不会明显干扰非买家的生活，互联网则不然，页面上时常不可控地弹跳出让人毫无需求并心生不悦的画面，就是对他人生活的不当干扰。其次，不实网络信息对社会秩序产生冲击。大型平台上人数众多，利益关系复杂，又是匿名为主的系统，必定关联公共利益，由于任何人都可以编写信息并发布到网页上，与讲求公信力的媒体和需要同行评审的专业刊物相比，网络对信息并无筛选功能，那些有误解、有偏见甚至故意造谣和煽动的观点也有可能得到广泛传播，从而带来无法预期的社会影响。网络社交媒体还有一个传统媒体所没有的重要性质，即实时的信息反馈。一个倡议通过报纸或广播电视传播，只起到传递消息的作用，每个受众并不知道有多少人以什么方式响应这个倡议。但是在网络社交媒体上，受众的反应和准备采取的行动可以被及时反馈，当人们相信有较多的人会响应时，就会有更多的人响应，因此群体性事件的策划组织更加容易。最后，网络空间没有物理的国界、海关和边防，容易被国外机构和组织攻击和利用。

总之，网络空间上的私人领域与公共领域的边界出现模糊和交错，“庙堂”与“江湖”边界相互交叉，部分融合，需要打破政府和企业原有的责任边界，共同进行治理。一方面，互联网企业创造了这个无处不在无所不包的网络空间并从中获利，就需要承担经济目标之外的部分社会责任。另一方面，政府介入网络空间的治理，深入到企业层面甚至产品和服务层面进行管制，也不能一概视为政府对市场和私人领域的不当干预，而是承担社会治理职责的需要。科技界、企业、消费者和政府等共同构建了网络新世界，都应共同担负起治理责任。大数据时代，政府面对海量资讯来源和多种意见通道，在利用新技术进一步做好管理与服务的同时，还需要探讨适应新形势的理念、机制和程序，做到平衡各种信息来源，恰当解读数据意义，明示社会公共利益，权衡比较各种选项。这些需要经济理论、社会理论、公共管理理论等提供支撑，理论研究需要立足国情、立足时代，与时俱进，创新发展。