英国住房保障制度与时俱进新发展

王志成

英国共有产权制度实施了30多年，至今仍是政府帮助关键工作者以及其他收入较低的工作者实现住房自有的重要制度安排。研究英国共有产权住房发展状况、运作模式、实践动向，对我国发展共有产权保障性住房有着重要的借鉴意义。

起源背景与保障概念

自1979年撒切尔夫人为首的保守党开始执政后，政府把提高住宅私有化率作为BHSS政策的主要目标，英国住房自有率快速提升，逐步成为占主导地位的住房形式。随着住房价格的不断上升，人们拥有资产的愿望越来越强烈。为了满足无力在市场上购买住房，但又不符合社会租赁住房的“夹心层保障群体”的住房自有愿望，政府采取了新的低成本住房自有政策——共有产权住房。

英国共有产权住房始于1980 年启动的《共有产权计划》。当时，英国住房自有率快速提升，逐步成为占主导地位的住房形式。随着住房价格的不断上升，人们拥有资产的愿望越来越强烈；而经济增长放缓与保障房建设财政支出增长的困境日益凸显。为了解决保障对象范围的扩大和补贴资金有限的矛盾，也为了满足无力在市场上购买住房，但又不符合社会租赁住房的“夹心层”的住房自有愿望，政府采取了新的低成本住房自有政策推出了《共有产权计划》，主要目的在于：一是减轻政府的财政负担和腾出更多的社会住房；二是减轻部分中低收入家庭负担和提高住房自有率。

在分析英国的共有产权住房保障体系之前，有必要对“保障性住房”这个基本概念做些了解。目前，“保障性住房”一般被译为affordable housing，而中文学术界又通常将affordable housing译为“经济适用房”。在英语文献中，与保障性相关的住房概念有社会住房（social housing，是指政府或非政府组织以优惠的价格向公众出租的住房）；公共住房（public housing），是指政府以优惠价格向公众提供的住房；补贴型住房（subsidized housing ；租赁型住房（Rental housing，是住宅协会提供的廉租房和地方政府拥有的租赁型公房）。

英国的共有产权住房有两种模式：一种是共有产权住房（Common property housing，简称CPH）；另一种是共享权益住房（Shared equity housing，简称SEH）。这两种模式都是低成本自有住房（Low-cost home ownership）的主要形式，其产权介于租赁型住房（包括市场化租赁房和保障性的社会租赁房）与售买型住房之间，因而又被称为中间产权住房（Intermediate property right housing）。

制度演变与发展状况

英国自1980年启动《共有产权计划》推动共有产权房屋制度实行以后，在实际操作中存在部分管理漏洞，包括房屋维修费用的分担、租金的缴纳方式和催缴等。这导致代为行使政府权力的住房协会和购买共同产权的业主都存在矛盾。到了1990年，世界经济危机波及英国，加上共有产权房屋存在管理方面的问题，英国于当年推出《居者有其屋计划》来代替《共同产权计划》。

在《居者有其屋計划》中，由英国政府委托住房协会向住户提供从住房公司获得的无限期免息的权益贷款，但公众可以享受政府优惠的共有产权房屋的份额大幅缩小，额度为所购买的市场住房价值的25%（在威尔士为30%，部分地区可达50%），其余的购房款通常由住户申请住房抵押贷款实现。该政策的保障对象必须是住房协会或地方政府住房的租户，或者符合廉租房要求并且列入了地方政府轮候名单的申请者。享受该政策的住户，若要将住房重新上市，就必须一次性补交全部的免息贷款，且所借25%份额对应的价值为出售当时住房的市场价值。

由于《居者有其屋计划》的做法在管理上更加简单、保障模式更灵活，大大推动了英国保障性共有产权房屋市场的发展。

据英国格雷厄姆咨询公司（GCC）的统计报告：截至2005年3月31日，英国15年间总共提供了17万多套共有产权房屋，包括113家住房协会提供共有产权住房制度的服务，平均每个住房协会拥有640个家庭的部分产权。

2006年后，为了结合《共有产权计划》和《居者有其屋计划》各自的优点，进一步扩大保障规模并减少公共开支，英国政府又推出了《新居者有其屋计划》，计划在2006～2011年五年间资助10万个家庭拥有自己的保障性住房。它由三大新计划组成，包括《社会住房购买计划》、《新建住房购买计划》和《公开市场购买计划》。

“社会住房购买计划”是针对城市中等收入贫困者，但他们又负担不起市场上的商品房价格，因此，政府鼓励租户购买其目前租住房屋的完全或部分产权，购房人可以先支付至少25%的产权款项，并给予一定的优惠条件。

《新建住房购买计划》和《公开市场购买计划》主要解决租住公共住房的人、重要工作人员（指警察、护士、教师、社会服务人员、护工、敬老院工作人员、清洁工和一些在社会服务部门从事重要工作的人员）及其他首次购买住房的人。《新建住房购买计划》支持购房人购买新建的住房，首期要至少购买住房25%的产权。剩余部分的产权向购房者收取租金，年租金标准为剩余部分产权价值的3%以下。当购房人支付能力提高之后，可以购买剩余部分的产权。《公开市场购房计划》是针对在英国东部、伦敦和东南部工作的重要工作人员，购房人可以通过其他的信贷支持在公开的市场上购买一处住房75%的产权，剩余25%产权的购买可以通过政府无息贷款与专门机构的低息贷款完成。

经过30多年的实践发展，英国共有产权住房至今已较为成熟。据GCC公司2017年报告统计，2007～2017年，英格兰地区平均每年建成完工1.39万套共有产权住房，其中2011～2017年期间年均完工1.43万套。2011～2017年间，共有8.2万套共有产权住房被个人申购，期间约有1.42万套被再次出售（年均2840套）。据GCC公司2017年对1146位共有产权住户调查显示，新近购买共有产权住房的家庭所购买的产权份额平均为47.5%。

住房计划与保障特征

英国的共有产权住房（CPH）开始于1980年，共有权益住房（SEH）开始于1999年。此后，英国政府颁布的多项低成本自有住房计划均涵盖了这两种形式。而共有产权和共享权益的住房计划与保障特征区分为A、B两种重要类型。

1.类型A、共有产权的住房计划与保障特征

（1）1980年CPR（共有产权）计划

保障特征：传统的抵押贷款加有管控的资金；住房协会提供的新建、重建的住房；以市场价格购买。

（2）1989年（CPROE）老年人共有产权计划

保障特征：提供给超过55岁的老年人；传统贷款加上租金；购房者一旦拥有75%产权，其余的部分不再付租金。

（3）2005年Homebuy（居者有其屋）计划、NHP（新屋购买）计划

保障特征：针对住房协会提供的新建、重建的住房；最低购买25%的份额，剩余的部份交纳租金。

（4）2005年SHP（社会住房购买）计划

保障特征：针对社会住房租户的共有产权加折扣计划；最低购买25%的份额，购买价格享受折扣；剩余部份缴纳租金，租金不超过剩余产权价值的3%。

（5）残疾人的LCPR（长期共有产权）计划

保障特征：对长期残疾人特别定做的共有产权计划；购买住房不仅仅限于已有的社会住房。

（6）2013年NCPR（新共有產权）计划

保障特征：购房者可以买部份产权（可以在房屋价值的25%～75%之间），剩下的部份付租金；购房者家庭年收入要等于或少于6万英磅。

2.类型B、共有权益的住房计划与保障特征

（1）1999年Homebuy（居者有其屋）计划

保障特征：适用于公开市场购买住房；传统抵押贷款加上住房协会提供的权益贷款。

（2）2005年PSM（公开保障市场）计划

保障特征：适用于公开市场购买住房；抵押贷款加上住房协会提供的权益贷款。

（3）2007年PSM（公开保障市场）计划重启

保障特征：适用于公开市场购买住房；传统抵押贷款加上私人金融部门提供的权益贷款。

（4）2008年OHH（家庭购买）计划

保障特征：适用于公开市场购买住房；通过合作银行提供传统抵押贷款，加上比例高达40%的权益贷款，由Places For People公司提供；权益贷款前五年没有利息。

（5）2008年MCH（个人选购买房）计划

保障特征：适用于公开市场购买住房；传统抵押贷款，加上高达50%的权益贷款，由8个住房协会中的任一个提供。

（6）2009年HD（直接购买）计划

保障特征：适用于开发商开发新建的某些特别项目；传统抵押贷款加上30%的权益贷款，权益贷款由政府和开发商各提供15%的部分；前五年的权益贷款没有费用，从第六年开始，每年交纳剩余权益贷款的1.75%，比例每年随阗零售价格指数（RPI）增加。

（7）2013年HTB（帮你买房）计划之权益贷款

保障特征：适用于市场开发的某些特别项目；至少5%的定金，最多75%的传统抵押贷款，再加上最多20%的由政府提供的权益贷款；前五年权益贷款不需要交任何费用，第六年，剩余贷款部分交1.75%的费率。之后费率每年按RPI加上1%增加。

（8）2015年LTRBA（长期先租后买）计划

保障特征：适用于住房协会提供的信托保障住房；至多5年内，先付一个中间租金，大约是市场租金的80%左右。这个时间给租户留出积累首付款的机会；五年后进入新房购买计划（NHPP）。

（未完待续）

译据英国建筑研究院杂志《英伦社会经济导刊》2018年第2期、《旗帜晚报·汇刊》2018年第1期、《皇家经济观察》专刊2018年1月号等

原文作者：威尔士大学建筑学院博士生导师麦格恩·R·布朗教授