PPP模式下污水处理项目特点及风险分析

2018-12-22李容

中国工程咨询 2018年6期

文/李容

政府和社会资本合作PPP模式（Public Private Partnership）最先起源于英国，是一种公共部门与私人投资者的合作融资模式。这种模式下政府公权与社会私人资本创新式组合，让非公共部门掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而发挥各方优势，克服各自缺陷，满足各方诉求[1]。近年来，PPP模式顺应了中国特色社会主义经济发展的需求，如今正在我国公益性项目和基础设施建设中逐步推行和发展。2014年11月国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），要求积极推动社会资本参与投资运营市政基础设施项目。污水处理设施是城市基础设施的不可或缺的组成部分，具有项目投资规模较大、需求长期稳定、市场化程度与其他公用事业(如电力、热力)相比较高等行业特征，适宜采用PPP模式进行开发[2]。

随着PPP污水处理项目在国内如火如荼的发展，社会各界越来越重视其建设和研究。本文在梳理污水处理工程自身特点及PPP模式后新增的特点的基础上，对项目全生命周期风险进行分析，提出相应的风险化解措施。

一、污水处理项目特点及其影响因素

污水处理工艺是污水处理项目的核心。采用何种处理工艺，需综合考虑服务范围内的水量、进水水质、排放标准、场地限制及尾水的利用情况。

（一）进水量的特点及其影响因素

污水处理厂进水负荷决定了污水处理工程的建设规模。城市污水分类主要为生活污水、工业废水及部分初期雨水。其中生活污水水量较为稳定。工业废水因量大且成分复杂，同时需考虑当地产业发展现状及近远期规划、工业生产选用的工艺及技术水平、废水回收率等各种因素，是城市污水进水量预测的难点和重点。进水水量的波动会影响设备的工作效率，甚至会影响整个污水处理厂的正常运行。预测污水量与运营期实际污水量值越接近，新增污水处理设施的运行稳定性越高，越能实现系统效益最大化。

（二）进出水质的特点及其影响因素

进水浓度的高低决定着污水处理系统是否正常运行，在项目前期阶段充分考虑进水水质的变化情况是非常关键的。影响污水处理厂水质的因素有很多，其中主要影响因素有服务范围内工业企业的生产工艺、工业企业预处理效果、工业污水和生活污水的比例、污水管网的配套情况等。出水水质需满足收纳水体功能要求及区域特定的条例和法规，并执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918)。根据《污水排入城镇下水道水质标准》（GB/T 31962-2015）的要求，一般需考虑的水质指标主要包括BOD、COD、SS、氨氮、磷酸盐、pH等。出水水质受进水水量和水质的影响。

（三）经济效益分析

根据污水处理厂的建设规模、排水执行标准、选择的处理工艺、选用的设备设施的不同，每万吨污水处理能力的投资约在1000万元到2200万元之间（不含污水管网）。由此可见，污水处理工程的投资相对较大，为了有效提高项目收益，需在不影响项目建设质量的前提下，尽量降低建设成本，以期降低项目总投资。污水处理项目运营成本主要由以下部分组成：电费、药剂费、设备修理费、人工工资及福利、折旧及摊销、管理费、财务费用等。其中电费和药剂费是主要支出，占总成本费用的50%以上，同时，该支出受提升泵房和鼓风机等耗电设备工作时长和进水水质及水量的影响。

污水处理工程属投入大、回报慢的项目，一般投资回收期较长。污水处理工程建成后，提供污水处理服务，收取相应的服务费。在设计规模范围内，处理量越稳定越大，收取的服务费越多，项目的收益越好。

（四）PPP模式后新增特点

PPP模式后，项目生命周期内（特许经营期内）的收益来源会发生变化，特许经营期满时移交要求会影响经营期内的维护费和设备或设施的更新计划。

PPP项目根据其公益性和可经营性程度不同，收益来源亦不同，主要可分为使用者付费、政府可行性缺口补助和政府直接付费三种模式。并且政府与社会资本方签订特许经营协议时，在盈利空间条款上会达成一个双方都认可并且接受的利润水平，以避免严重亏损或超额利润的出现。PPP模式的污水处理项目因自身盈利空间不大，属准经营性项目，且特许经营期一般为20-30年，在此段跨度较大的期间内，社会环境的变化会直接影响项目运营成本。为让社会资本方的投资能获得合理回报，防止出现严重亏损或获得暴利，合作双方会设计一个回报机制，并商定一个合理的调价机制。如在合同中，政府向社会资本方承诺一个保底水量，一旦实际水量低于保底水量时，将以水量缺口（水量缺口=保底水量-实际水量）向社会资本方提供缺口补助；而当未来水量远超预期（在设计处理规模内）或运营成本大幅降低，致使社会资本方收益超过合理收益水平较多时，政府将按合同中预设的比例分享超额收益。

另外，参考有关部门规定的折旧年限，房屋、建筑物为20年；火车、轮船、机器、机械和其他生产设备为10年；电子设备和火车、轮船以外的运输工具及与生产、经营业务有关的器具、工具、家具等为5年。常规项目中，运营方只需维护和更新相关设备和设施以保证其能运行至自身运营期结束。但在长达20-30年的特许经营期内，运营方不仅需不断维护和更新相关设备和设施，且在特许经营期满时，还需保证移交资产满足特许经营协议的相关要求。

二、项目风险分析

污水处理工程作为一种特殊运营模式的城市基础设施，它的营业收入受社会公众利益的限制，运营成本却受社会和市场众多因素的影响，且这类工程投资额大、回报率低、运营期长，致使在未来生产经营过程中隐藏着诸多风险，经归类整理，有如下6种风险类型。

外部风险：主要有政策风险、金融风险、法律风险和社会风险。因政策法规的变化和漏洞缺陷，都将给项目带来较大的冲击。融资利率的变动会引起投资成本的波动。社会稳定风险有可能导致项目无法推进。

前期风险：主要有规划选址风险、土地征拆风险、融资风险等。项目的前期工作包括项目立项审批、规划选址、招标投标、土地征拆等多个关键环节。既定的融资方案是否能落实，决定项目是否能顺利建成。任何一个环节出现差错，都有可能使项目“早期夭折”。

建设风险：包括前期勘察设计风险、工程变更风险、成本超支风险、分包商风险、建设工期风险、质量风险等。项目因设计缺陷或施工管理不当造成工期延长，建设成本将有可能增加；如建设期遇到材料及设备价格波动或成本管理不当，将可能直接造成建设成本超支。

运营风险：包括水质风险、水量风险、管网配套风险、原材料及燃、动力供应价格风险、环境破坏风险等。在污水处理工程建成运营后，可能会出现进水水质过低或超标、收集水量与设计规模差别过大、新的污水处理排放标准出台提高环保要求、电力和药剂价格的波动等，均对运行成本造成较大影响。再者，污水收集管网若不能同时配套建设，可能出现污水处理厂已建成，长时间收不到水的情况，污水处理厂空置时间过长，设备设施在日晒雨淋中易损耗，此种情况下基本可以宣判项目失败。运营中的污水处理设施，如遭破坏，将使未处理的污水及污泥直接超标排放至自然环境中，导致二次污染。因此运营风险是污水处理工程最为关键的一类风险。

合作风险：PPP模式下涉及的利益相关方众多，各方利益诉求不同，共同筹建一个项目时，只有建立良好的合作关系才能达到共赢。此类风险在PPP项目中更需关注。

不可抗力风险：此类风险是因社会不稳定因素、自然不可抗力等造成的，如洪涝、台风、社会动乱、战争等。

经上述分析，可将已识别出的6大风险类型，再细分为21个风险因素，形成如下风险因素对照表。

三、风险应对和防范措施

根据PPP模式的风险分担特点，原则上设计、建设及运营（水量、管网配套除外）等风险由PPP项目公司承担；政策、规划选址和水量等风险由政府承担；而法律、金融、合作、不可抗力等风险由政府和PPP项目公司共担。每个项目的风险责任划分情况，需按照项目实施方案中风险分配方案，合理分配政府与社会资本方之间的风险。

针对已识别出的风险因素，制定风险分配方案，提出以下风险应对和防范措施，以期减轻或规避相关风险，提高PPP项目投资效益，使各方达到互利共赢。