基层乡镇政权的治理效率：理解社会治理的一个视角

2018-12-21张贯磊

上海城市管理 2018年6期

摘要：政府治理绩效，含有治理有效性与治理效率两个层面，在不同发展阶段政府对治理绩效内涵的侧重也有所不同。治理的有效性在长时期内成为衡量基层社会治理的重要指标，政府以经济发展为核心推动治理有效性的实现以及合法性的获得。但是治理有效性的获得，始终是以政府对资源的过密投入作为治理基础，造成了成本的高昂与效率的低下。伴随着政府职能从经济发展向社会治理的转型，基层乡镇政权逐渐侧重治理绩效的效率内涵。同时，通过以网格为载体的技术治理与精准治理、以党组织作为行政体系内部的新型动员方式，实现了基层乡镇政权治理效率的提升。

关键词：基层乡镇政权；治理有效性；治理效率；合法性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.06.018

一、问题提出与文献综述

自20世纪90年代以来，“治理”一词逐渐成为学界的关注点之一，而关于“社会治理”的研究热潮则是出现在党的十八届三中全会发布《关于深化改革若干重大问题的决定》之后。在《决定》中，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标。由此，学界出现关于“社会治理”的新一轮解释，并赋予“社会治理”极为重大的使命，即希望通过从社会管理向社会治理的变革，实现政府、市场、社会等主体的多元共治，明晰政府、市场和社会之间的边界，实现社会的自治。从基层乡镇政权的角度来说，社会治理含有对上与对下两个层面的含义，首先是在科层化的行政体系内，诸多行政事务作为社会治理的重要内涵，属于对行政任务自下而上的执行；其次是基层乡镇政权的底层面向或社会面向，即面对分散的个体化的村镇居民提供自上而下的社會服务。因此，对于基层乡镇政权社会治理效益多是集中在自上而下的行政考核之内，治理绩效成为衡量社会治理的重要指标。

绩效的概念，来源于经济学，主要是用来描述经济活动的有效性，即一定的成本投入所产生的效果。在绩效的概念转变为政府的治理绩效时，并不仅仅指政府投入一定的成本之后所获得的产出，还具有更为复杂的内容。[1]比如，将政府的治理绩效理解为自上而下的政府公共管理职能，与自下而上群众需求的满足形成对应。[2]政府的公共管理职能，多根据行政体系内部自上而下的指令、计划、文件等进行社会服务，治理绩效便是政府在履行其职能时所取得的成绩与效益。或者将政府的治理绩效理解为政治绩效、经济绩效与社会绩效，而当前的政府的治理绩效主要是集中于行政体系内部的自我考核，缺乏多元主体的参与、监督。[3]其中，政治绩效主要是指政府在“集权—分权”体制下，如何维持政治上的统一，同时又要给予地方一定的灵活性权力以便面对复杂的、流动的社会需求。[4]也就是说，既要有利于提高地方政府的治理绩效，又可以通过治理绩效的考核实现中央政府对地方政府的有效约束。社会绩效，指的是政府面对社会需求，作出精准反应并采取一定的措施来满足居民的需求。经济绩效，主要指的是政府对经济发展的要求，在20世纪70年代末期，中国开始了转向，政府的主要任务与职能从原先的阶级斗争与意识形态斗争转变为经济发展，并用物质来对社会群众进行激励。

政府的治理绩效虽然存在诸多解释，但它的实质其实是指政府的治理有效性与治理的效率。政府治理的有效性，多涉及地方政府履行社会治理职能的能力，在面对社会转型之后所产生的分散、差异化、多层级的社会需求，基层乡镇政权可以通过有效的精准的满足，以便获得政权的合法性；同时，上级政府的政治指令与经济发展规划，在基层得到贯彻执行，体现出行政层级的控制能力与行政体系内部的动员能力。[5]政府的治理效率则是指在社会治理的过程中，政府以较低的投入来获得较多的产出，即以经济学意义上的绩效概念来衡量政府的行为。然而，已有的研究，大多认为政府治理的绩效概念应侧重于政府治理绩效参与主体的多元化以及对政府治理的监督，并将公共价值的概念引入政府治理绩效之中。[6]但是，从基层乡镇政权的角度来说，政府的治理绩效其实是政府的治理有效性与治理效率之间的一种权衡。

政府的治理绩效的核心是治理有效性，并且试图通过有效的治理活动，实现政府治理的合法性。这是因为在中国的行政科层体制中，政府治理始终存在着威权体制与有效治理的矛盾。威权体制要求中央对地方的权威以及对地方的有效控制，从而对地方政府形成了过多的约束，导致政府治理的有效性缺失。但是当地方政府获得一定的自主权力之后，又常常会形成对中央的政策、意志的偏离，也会导致治理有效性的缺失，进而导致政府治理的合法性与动员能力的衰弱。[7]此外，从政府的合法性的角度来说，革命与政权建设使得政府获得了合法性，从而赋予了这一组织进行国家运动的合法性以及有效性。[8]同时，通过政府社会治理的有效性又反过来增进了政府的合法性。[9]所以，多年来政府的社会治理始终是在以不计成本的投入来获得治理的有效性，即通过较高的成本投入来获得政治效益与社会效益。经过改革开放40年的发展，我们发现，政府已经从社会民众对国家经济建设、社会建设的认同中获得合法性，然而政府却依旧以政府治理的有效性来形成对基层乡镇政权以及半行政化村居的约束，造成了各种资源的过度消耗。因此，本文试图在政府治理绩效的有效性的基础上引入治理效率的概念，来展开对基层乡镇政权社会治理的分析。

二、从绩效到效率：基层乡镇政权的治理转变

H镇，原是区政府所在地，在2003年与另外一镇合并。2009年N区与P区合并，H镇由原来的N区区政府所在地变为P区一个普通镇。目前，H镇辖有29个行政村与30个居民委员会，户籍人口117 810人，外来人口111 963人，实有人口277 193人。作为曾经区府所在地，H镇的社会治理呈现出了繁难的特点。它的社区空间结构基本涵括了城乡的所有特征，涵盖了社区、城郊、工业园区、纯农村等类型；在人口结构上涵盖了上海外来人口、上海市其他区域的动迁人口、城市人口以及农村人口。这种较为复杂的社会空间结构与人口结构的耦合，产生了分散的、多层次的且极具差异的社会需求，对H镇的社会治理提出了较高的要求。

自2016年以来，H镇政府的主要工作围绕着“五违整治”展开，对早期以经济发展为核心时期形成的大量的违章建筑、违法经营等进行整治，辖区内的大量企业进行减量化，农村的小作坊等被取缔。在2000年左右，上海市为了实现农民收入的增加，推动了“万家富”工程的实施，鼓励农村调整农业经营结构，引导农民进入第二产业与第三产业。在“万家富”工程实施的早期，农民收入确实获得了极大提升，然而在这一时期的无序发展，形成了大量的违章建筑、违法经营、违法用地等，打破了乡村原有的社会秩序。同时，自1980年代开始，基层乡镇政权的主要职能从意识形态与阶级斗争转变到了经济建设上来，政府想要通过经济建设推动社会建设，最终实现政府合法性的获得。所以，镇、村无序的经济发展形成了村村点火、户户冒烟，遍地开花、处处招商的现象。在上海市发展的新时期，欲实现统筹发展以及建设美丽乡村等目标，就需要对早期的无序发展进行整治，统一安排镇村的经济发展与社会建设。

经济发展权的剥离，成为了伴随着“五违整治”发生的另一件影响基层乡镇政权社会治理格局的事情。H镇的职能机构在2016年进行了调整，首先是政府内部的经济发展办公室转变为区域发展办公室，“区里不要发展经济了，所以改成了现在的这个名字”，它目前的主要工作是调整H镇的经济结构，淘汰部分落后的企业，优化产业结构。比如说，“已经淘汰的企业，他们所遗留下来的厂房等，不再允许创办生产类的企业，只能够用作商贸或者仓库等，每年H镇有淘汰20家企业的指标。此外就是取消无证照经营的小企业，要求三年内消除完毕，这个数字大概是2 097家”。其次是H镇的招商中心改变为区招商局的分中心，“所有的镇的招商中心，都有这个名称的改变，我们按照一定的顺序进行改变，成为还的第x分中心”，目前人员的编制与经费依旧挂在H镇政府，還未能理顺区镇之间的层级架构，但是从总体的趋势来看，基层乡镇政权的招商权力与经济发展权力正在被剥离，逐渐弱化。

伴随着基层乡镇政权经济发展权的剥离，社会治理的重心却在逐渐的下沉，H镇的政府工作职能也随之发生了从经济发展到社会治理的转变，即“以前是一切事情为了经济，镇政府包括村庄的干部都在围绕着招商引资、经济发展转动，但是近年来，社会治理就是如何满足群众的需求，成为政府和村居的工作重心”。相应的基层乡镇政权治理绩效的考核方式也在逐步发生变化，原先的侧重于经济指标的治理有效性逐渐向政府的治理效率指标转变。在H镇对下属部门、村居的2016年、2017年年度工作考核标准中，我们发现了明晰的改变。其中，村居在2016年和2017年的重要改变是社会民生、社会治理的分数大幅提升，并且基层党建引领下的社会治理取代招商引资成为了考核的重点工作之一。在对机关的考核中，基础工作分为三项，服务基层、团结协作、内部管理。其中，服务基层的的考核分值从2016年的15分增加到了2017年的30分，并且它的论述内容也产生了明显的改变。在2016年，服务基层被描述为深入基层开展指导工作，帮助解决急、难、愁问题；落实首问责任与政务公开，重视基层与群众诉求，认真及时办理来访信访。在2017年，增加的部分表述为“对村居重点难点工作的协助和推动，为村居提供公共服务、资源配置，对基层政府信息公开和政策指导”。如何高效地动员各个部门以及基层村居，以便迅速精准的满足基层社会的需求，成为了当前基层乡镇政权所面临的主要问题，而治理效率也逐渐成为衡量基层乡镇政权社会治理的主要指标。

三、基层乡镇政权治理效率的内涵与治理导向

政府的治理绩效有两种内涵，其一是有效性内涵，通过治理的有效性，来证明政府的治理能力、发展能力，进而证明政府的合法性，为政府进一步展开社会活动奠定了基础。但是，这种以治理有效性为基础的绩效考核存在着一定弊端。首先，为了实现社会效益、政治效益以及其他目的考量的治理有效性，往往以资源的过度集中覆盖来展开治理活动，比如政府为了实现社会服务的创新而投入大量的资金等，较高的社会成本投入成为了治理有效性的基础。其次，治理的有效性往往难以兼顾地区之间的资源差异，只是以活动的最终呈现结果来对各部门以及村居的年度工作进行考核。在H镇之前的考核指标中，只是以民生、治理、党建等板块的治理成效作为考核标准，并没有涉及到这些地区存在着区域规模、人口多寡、资源禀赋等方面的差异，形成了村居之间的考核不公正。所以，基层政权治理绩效应该实现从有效性到治理效率的转变。

政府治理绩效中第二种内涵指的是治理效率，实质上是说在一定的资源约束条件下，实现了一定的工作绩效，较多地考虑到了成本与产出之间的关系。也就是说，政府治理较高的治理效率，是政府以较少的成本投入获得了较高的社会效益。它所强调的内涵，是指政府“积极有为、多办实事，提供公共服务以满足群众对社会服务的需求，又在强调政府的治理绩效要以较低的成本为基础”。[10]其中，治理效率中的成本并不仅仅是指政府的资金投入，它主要指的是政府在一定的区域空间内的资金投入、人力投入以及政策方面的倾斜，综合成为资源的投入。治理效率中的社会效益，也并不仅指是否完成社会的指标，而是指在资源约束的条件下，所完成的上级交代的治理指标，这种治理指标的衡量不仅要涉及到治理指标的完成程度，还要兼顾一定区域空间的治理难度，包括这个区域内的地域面积、人口规模以及资源的投入等。总体而言，治理效率就是以较少的社会投入来实现政府的治理成效，并且获得群众的高度认可。

在政府治理绩效的治理有效性与治理效率之间，我们将这两个概念通过一定的指标来对治理效率进行更深层次的理解（表1）。从社会治理的主体上来说，治理有效性更为侧重的是以政府为主导的自上而下的社会治理形式，且多以行政的方式进行；治理效率则是在政府实现了从社会管理到社会治理的职能转向之后，以政府作为主导，多元主体共同参与。从治理的对象上来说，治理的有效性更为侧重于政府治理绩效的经济内涵，经济发展成为基层乡镇政权社会治理的主要内容；而治理效率更加侧重于社会建设与社会服务，其直接的面向是基层社会较为分散的社会个体。从社会治理的目标来讲，政府绩效的治理有效性，侧重于通过经济的发展来实现群众的高度认同，进而获得政治合法性，为进一步开展其他的活动奠定基础；政府治理绩效的治理效率则是在已获得政治合法性的基础上，侧重于治理的高效率。从治理的成本来说，基层乡镇政权为了获得社会效益、政治效益，不计成本的投入；治理效率则是讲求以较低的成本获得较高的社会认同，较好地完成政府的社会服务。

从政府治理绩效的治理有效性与治理效率的对比来看，政府治理的有效性往往是基层乡镇政权为了完成上级政府交代的任务，投入较多资源以获得较好的完成度，造成了治理效率的低下。因此，现阶段的基层乡镇政权的社会治理则是以治理的效率作为导向，实现对基层政权各部门以及村居的有效协调。具体来说，治理效率的考核指向对于基层乡镇政权的社会治理方式形成了导向上的改变，使得基层社会治理变得更为精细化、精准化。首先，治理效率要求基层乡镇政权的社会治理更加注重不同区域之间的差异性，根据区域面积、人口规模来决定资源的投入程度来进行综合考量。其次，治理效率的提出，使得基层乡镇政权更加注重不同区域社会治理的问题表征，并根据问题的导向形成了不同的治理面向。再次，治理效率对于治理任务繁重的部门以及村居形成了有效的激励，使得治理更为关注治理的过程以及治理的资源约束。

四、基层乡镇政权治理效率的建构路径

基层乡镇政权的治理效率主要在于治理成本与治理效益之间的衡量，然而基层社会治理的效率实际上面临着多重的制约，这主要与基层乡镇政权的双重角色有关。从科层治理的制度沿袭来看，当前的政府依旧是传统的社会治理体制——郡县制度的延续。郡县制的出现以及沿袭，主要是维持中国政治版图的统一，制约地方的权力实现中央集权，维护中央的权威。因此，基层乡镇政权成为了整个行政科层体系的末端，受到了中央的极大约束。虽然，诸多学者用“集权—分权”“委托—代理”等理论框架来分析中央与地方的关系，[11]但是经过科层体制的多个层级之间的传递，地方所获得的灵活性空间已经不大。此外，从地方治理的角度来看，基层乡镇政权又需要有一定的灵活空间，以面对复杂的社会治理形势。这是因为，基层乡镇政权作为科层体系的末端，是直接面对基层社会的政权。此外，随着社会转型的加剧，基层社会治理面临的形势更为复杂，人口的流动以及个体化的呈现，使得社会的需求呈现出了多层级、分散性、差异性的社会需求，这就对基层乡镇政权的治理提出了更高的要求，传统的以治理有效性为基础的社会治理方式难以满足新形势的变化，社会治理更加讲求治理的效率。

传统的基层乡镇政权的社会治理多采取自上而下管控的方式，并且个体依托于单位，其需求也由所在的单位加以解决。但是随着社会流动的加剧、单位制的解体，个人从单位人演变为社会人，原先单位所承担的对个人的义务逐渐被政府、市场所承担。在政府与市场的社会服务的边界未進行明确的界定之前，政府依旧承担着主要的供给角色，但是政府的服务供给与居民的实际需求之间始终存在脱节。[12]因此，H镇政府的职能从发展转向社会治理的过程中，其治理的方式也实现了向精细化治理的转变。网格化治理，也因此成为了提高基层社会治理效率的重要载体。精细化的网格治理的实质是将H镇的区域空间分为不同的网格，并且将权责明确到每一个部门与村居，消除具有治理模糊性的地带，并督促负有治理责任的部门去快速解决网格中所发现的问题，从而实现对社会需求快速而精准的回应。[13]通过网格治理，实现了对权责边界的明晰界定，也治理了部门的惰性，从而有效提升了基层乡镇政权的治理效率。

在基层乡镇政权的部门协调过程中，以治理部门惰性为主要目标之一的社会治理，是对各个部门进行的一种跨部门的协调。这种协调的方式是基于权责划分进行的，当问题发生时，根据最初的问题所属领域的划分，H镇的网格管理中心直接将问题派单给相关的部门或者村居，督促这些部门与村居进行处理，并作出相应的反馈。然而，在实际的操作过程中，却往往出现难以实现跨部门的动员。其一是各个部门的原有的任务较重，难以在网格中的问题上付出较大的时间与精力加以处理；其二是H镇的网格化管理中心，在行政层级上虽然是由高出各个部门半个行政级别的领导牵头，但长时间的运转之后也会难以形成对这些部门的有效动员，所以网格化管理中心的工作人员往往会有“协调就是求人，牵头就是磕头”的工作感觉；其三是处在H镇的政府机关的熟人群体内，各个部门的领导多是相互认识，因此网格化管理中心的考核并不会给这些部门在年终考核时打的分数过低，“否则大家面子上都过不去，工作就更加不好做”。

党组织的动员渐渐地与行政科层体系内部的层级动员结合在一起，形成了有效的组织内部的动员方式之一，实现了跨部门之间的协作，提高了基层社会的治理效率。传统的运动式治理在常态化之后，动员的效果逐渐式微，党的组织动员成为了党政科层体系内新的动员形式。这一方式主要通过党政科层体制内的人员考核、任免与激励来提升治理效率。在H镇，它的下属各部门以及村居的主要负责人的晋升，在经过本部门的讨论、推荐以后，上交给政府，最终由H镇党委会讨论加以决定最终的任免。同时，H镇在部分部门已经开始实行职级与岗位的分离，按照“工作人员的工作年限以及工作成效，来评定职级，并且这个职级的最终结果是要上交给H镇党委会来决定的”。此外，H镇政府设置了党政联席会议，以督促各个部门工作的开展，并对镇域范围内的重点、难点工作通过跨门的协调与合作来展开。因此，党组织通过对行政体系内部的人员考核以及激励制度的创新，实现了对不同部门跨层级的协调与动员。

五、结论与讨论

政府的双重角色始终存在于社会治理中，作为受到层层束缚的行政层级体制的末端，作为直接面对底层社会需要作出灵敏反应的前端，难以实现社会治理的效率的提升。在以治理有效性为考核侧重点的政府治理绩效作为基层乡镇政权社会治理的评价标准时，政府以资源的过密投入来获得治理的效益，却造成了资源的浪费以及治理效率的低下。因此，伴随着基层乡镇政权的经济发展权的剥离以及向以社会服务与社会建设作为主要职能的转变时期，政府治理绩效的治理效率内涵应该成为衡量社会治理的主要标准，并以此实现对高度变动的社会需求作出迅速、精准的回应。

因此，H镇以网格化治理作为社会治理的主要方式，并通过党组织实现了对行政体系内部各个部门及其工作人员的动员。党组织在参与基层乡镇政权的过程中，既实现了对基层社会的再组织，又实现了对镇域范围内各种资源的高度整合。在通过制度创新、动员主体的转变来实现对行政体系内部高效动员的同时，也应该看到提高社会治理效率路径的建构限度。因此，如何实现党组织对基层社会动员的持续性，以便提升治理效率，将会是基层社会党建所面临的重要问题。

说明：本文系国家社科基金重大项目“构建全民共建共享的社会治理格局研究——聚焦人口流入型地区”（15ZDC028）的部分研究成果。

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