PPP助推石化建筑施工企业转型升级

2018-12-21张朝辉

当代石油石化 2018年12期

张朝辉

（中石化胜利建设工程有限公司，山东东营 257000）

为转变经济发展方式，增强政府公共产品供给能力，提高全社会投资效率，中央政府自2014年起，按照“用释放政策空间，换取社会发展时间”的总体思路，通过政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与公共产品和服务项目建设，为中国石化建筑施工企业实现转型升级提供了机遇。

1 PPP 项目建设模式的含义及实施背景

1.1 PPP 项目建设模式的概念

PPP模式（Public-Private-Partnership），在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中将其定义为“政府和社会资本合作模式”，通常被称为 “公私合作”。是政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，吸引社会资本参与城镇基础设施等公共服务领域工程建设的一种项目建设模式，简称“PPP模式”。国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中对PPP模式的解释是：“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”[1]。PPP模式下项目利益相关方的关系见图1。

1.2 PPP 模式的实施背景

20世纪80年代以来，为加快公路、铁路、城市轨道交通等基础设施建设，在基本建设领域已采用BOT（建设－经营－转让）、BOOT（建设—拥有—经营—转让）等方式建设了一批高速公路、铁路、地铁等工程，即是PPP模式的前身。

图1 常规PPP模式参与方关系

2013年，党的十八届三中全会明确提出了“推进公共资源配置市场化，鼓励非公有制企业进入公共服务等特许经营领域”。为贯彻三中全会精神，推动社会公共供给良性增加、促进创新和公平竞争、提高社会投资效率，化解政府性债务，财政部于2014年9月23日发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）。之后，国务院于2014年11月26日发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）；国家发改委于2014年12月2日出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）。文件明确要求各地可选取市场发育程度高、政府负债水平低、社会资本相对充裕的市县，以及具有稳定收益和社会效益的项目，积极推进政府和社会资本合作，及时总结经验、大力宣传，发挥好示范带动作用。

试点2年后，2017年6月7日，财政部、中国人民银行和中国证监会发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》（财金〔2017〕55号）；2017年7月21日，国务院制订下发了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿），使PPP模式的相关配套政策更加完善。

1.3 推广 PPP 模式的意义

PPP模式下的项目建设通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护等大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理的投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。推广PPP模式有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合，发展混合所有制经济，促进投资主体多元化；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。因此，PPP模式必将具有较大的发展潜力。

2 PPP 模式的发展现状

2.1 PPP 项目入库规模及行业分布

在制订和完善相关政策的同时，为加快PPP模式的实施落地，财政部于2014年11月30日出台了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112 号)，并公布了第一批30个PPP示范项目，涉及山东、福建、河北、重庆、贵州、陕西、辽宁等15个省及直辖市，项目类别主要包括医疗、燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、城市轨道交通、资源环境和生态保护等项目，PPP模式作为提高投资效率，提高公共服务水平，解决财政不足的重要工具，自上而下推行开来。

根据财政部数据，截至2017年8月31日，已入库PPP项目14 165个，投资规模达到17.6万亿元，项目主要分布在交通运输、市政工程、政府基础设施等19个领域，基本涵盖了燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等“发改投资〔2014〕2724号”文件规定的全部类别。分类数据见表1。

2.2 PPP 项目占同行业投资比重分析

一方面，国家统计局公布“交通、运输、仓储和邮政业”“水利、环境和公共设施管理业” “电力、热力、燃气及水生产供应业”“卫生和社会工作”等与PPP项目相关的四大行业固定资产投资总额，在2013–2015年分别为9.68万亿元、11.59万亿元和13.65万亿元（见表2）。

表1 PPP项目数据分布情况（截至2017年8月31日）[2]

表2 2013-2015年相关行业固定资产投资亿元

另一方面，财政部明确了每一年度全部PPP项目支出占一般公共预算支出比例应不超过10%，而数据显示2015年全国一般公共预算支出为 175 767.78亿元[3]。由以上数据及入库项目投资总额对比分析，可以反映出各地政府在上述四大领域项目采用PPP模式建设的意愿以及对传统建设模式的冲击程度之强烈。

3 石化建筑施工企业转型升级的新机遇

随着PPP模式的广泛采用，按财政部划定的“占一般公共预算支出比例不超过10%”的红线保守测算，PPP模式已发展成为具有年投资额超过2万亿级的市场载体，是2015年全国用于石油开采、石油加工和管道运输业投资的1.5倍，其正对建筑施工企业的走向产生着巨大影响。

3.1 PPP模式有助于石化建筑施工企业转变经营业态

长期以来，石化建筑施工企业一直以建筑服务商的角色生存和发展，人员多、业内市场周期性强，经济效益不稳定，企业经营可持续性差。尽管近年来部分企业通过开展EPC项目改善了业务结构，但只是从人工密集型服务向技术或管理型服务的转变，没有从根本上发生经营业态的改变，建筑施工企业始终处“乙方”的地位。而PPP模式的推广，为建筑施工企业通过投资参与政府项目的建设与管理提供了可行的通道，是建筑施工企业提高市场话语权和获得定价权的历史机遇。

3.2 PPP模式有助于石化建筑施工企业优化人才结构

伴随着国民经济的高速发展，30多年来，石化建筑施工企业在得到快速发展的同时也积累了一定的矛盾，如人员平均年龄偏高、知识结构开始老化；油价断崖式下跌后，内部市场吸纳员工的能力下降；技术进步带来的劳动效率提升，要求石化建筑企业要想安置企业现有员工就必须寻找新的市场。这些问题都为建筑施工企业如何进行转型升级，如何实现持续健康发展提出了新的课题。而开展PPP业务可以帮助石化建筑施工企业通过投资置业方式，将企业长期沉淀的年龄偏高、知识老化、体能下降等不适宜继续从事施工一线生产管理的人员进行转移安置，从而化解劳动效率低、人工成本高、安全风险大的问题，实现石化建筑施工企业健康发展。

3.3 PPP模式有助于石化建筑施工企业提高经济效益

在PPP模式下，建筑施工企业可以通过参与同政府的项目对接、项目可研、项目设计、项目建设等全过程管理，承接在政府改革过程中下放市场的部分职能，延伸石化建筑施工企业在产业链上的管理长度，挖掘企业高层管理人员的价值创造潜力，通过付出管理人员的管理智慧获得管理效益，从而提高石化建筑施工企业的经济效益。

4 石化建筑施工企业开展PPP业务所需的条件及路径

4.1 必要条件

PPP项目相对传统项目而言，竞争对手较少，利润相对丰厚。但是对参与项目投资方，在专业人才、项目管理、融资能力、风险识别、运营管理等方面的要求比传统施工总承包项目更高。

1）专业人才方面。要求参与企业必须具有PPP项目需要的相关财务、法律、金融、风险管控、项目管理等方面的专业团队及人才，这是建筑施工企业成功进行PPP项目运作的组织保证。

2）融资能力方面。要求参与企业具有良好的财务实力与融资能力，能以合理的融资成本完成保障项目需求的现金流。

3）项目管理方面。要求参与企业要具有项目可研、项目立项、项目设计、项目采购、项目施工、项目运营、项目移交全过程的管理人才。

4）风险管理方面。由于PPP项目业务链条长、建设周期长、投资规模一般较大，在项目建设运营期间，市场环境及政府政策变化的概率较大，参与企业需具有相应的风险意识、识别能力和防范措施。

5）运营管理方面。要求参与企业对参与PPP项目要有运营能力或对运营团队的管理能力。

与国内其他大多数建筑企业相比，上述条件正是石化建筑施工企业的优势。

4.2 实现路径

对中国石化建筑施工企业来说，无论是中石化炼化工程（集团）股份有限公司还是中石化石油工程建设有限公司，由于长期的团队建设、技术储备、经验积累和品牌建设，中国石化集团所属的建筑施工企业如果开展PPP业务，在专业人才、项目管理、社会信誉方面都具有较大优势。只需打通融资政策、提高风险防范能力、培养项目运营管理能力，就容易实现转型发展。

1）在融资能力方面。由于中国石化集团的经济实力和良好的社会信誉，为中国石化建筑施工企业开展PPP业务积累了优于国内其他企业的品牌价值，只要集团公司支持所属建筑施工企业开展PPP业务，准许企业按照财政部现行政策进行项目前期投资，企业就会以对项目出资额的5倍获得新签合同额，石化建筑施工企业就会走出目前低端竞争的境地，转向比EPC项目获得更高附加值的PPP业务。

2）在运营管理方面。虽然现有所属建筑施工企业目前的项目运营能力较弱，但从集团公司全产业链分析，集团公司在油田开采项目运营、石油化工项目运营、油品运输及销售运营等环节储备着大量的人才，积累了丰富的管理经验。如果选择承建的PPP项目采用自营方式，实现内部人员的转岗有很好的基础；如果选择业务外包，培育自有建筑施工企业的分包管理能力也同样不难实现。因此，石化建筑施工企业开展PPP业务有较大的优势。

为实现上述转变，可以中石化石油工程建设有限公司下属的胜利建工和中原建工为改革试点，利用其土木工程施工能力较强，人才优势明显，当前急需市场规模支撑，且在国内外市场具有较高知名度的比较优势，通过前期适当资金注入，并给予其融资政策，使其迅速扩大市场规模，带动石化建筑板块现有人才、设备等企业经营资源的有效利用，通过规模化经营解决该板块当前面临的困境，实现该板块业务的高效可持续发展。

5 石化建筑施工企业开展PPP业务需要防范的风险

在看到PPP项目高利润的同时，也应注意防范它存在的风险。一是防范来自地方政府的风险。要保证政府提供项目的合法性，确保项目要得到县级以上人民政府授权且符合国家关于PPP模式的政策规定。二是防范项目本身的风险。要严格审查项目立项资料，落实项目是否列入相应级别的财政预算，是否有项目实施方案，是否做了“物有所值”和“财政能力”评价，是否列入相应行政主管部门的PPP项目目录。三是要防范采购风险。企业应当采用公开竞标方式获得项目的建设权，确保项目获取程序合法。四是防范合同风险。主要包括特许经营权内容、期限和方式，股东出资比例变化等。五是防范现金流风险。防止融资不到位造成项目失败给企业带来的违约责任损失。