基础地籍在新一轮农村土地房屋登记发证中的应用

江西省煤田地质局普查综合大队 江西南昌 330001

地籍是土地房屋管理的最初形态,地籍最重要的作用是为实施土地房屋管理的各项措施提供完整、准确和具有现势性的土地房屋信息资料,现代地籍是对土地房屋进行管理的基础性工作，而地籍制度是通过国家的地籍管理措施得以实现的。地籍研究内容包括在地籍簿册的建立、变更和发展过程中,地籍诸要素的确定和变化规律。此外，在地籍信息化建设过程中,由于缺少统一标准的指导造成所建的系统之间难以实现信息共享和互操作,实际上已形成了“信息孤岛”,且系统重复建设现象严重。

1 地籍概念

地籍是指国家为了一定的目的，记载土地的权属、界址、数量、质量和用途等基本情况的图簿册。依据法律规范，对每宗地（由界址线包围的土地）的土地权属、位置、界址、数量、质量及利用状况进行调查（包括测绘），并将所获状况记载在案（成图、成卡、簿册、文件或法律证书）的信息集及其载体，其核心意义在于反映土地权利之归属。

2 在农村土地房屋登记发证工作中的基本原则

2.1 依法登记原则

依法登记的土地房屋权利受法律保护，具有公信力。本轮登记发证工作主要以《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《土地房屋权属登记条例》、《房屋登记办法》和《土地登记办法》等相关法律法规规章为依据。

2.2 申请登记原则

现行有关法律法规规定，土地房屋登记实行申请制度，即只有在土地房屋权利人提出书面申请后，土地房屋登记机构才能依据有关法律法规和政策的规定办理登记，若土地房屋权利人不向登记机构按规定提交申请，登记机构无法予以登记。

2.3 公众参与原则

农村土地房屋的情况非常复杂，只有本集体经济组织成员之间最了解，最有发言权。因此，为了保护土地房屋权利人的合法权益，做到登记发证工作公开透明，另外，在工作中必须将登记发证的有关内容进行公示（公示期为15日），经公示无异议或异议不成立的方可登记。禁止任何单位或个人徇私舞弊，弄虚作假，损害权利人合法权益[1]。

3 地籍管理现状

目前的地籍管理实际上被人为的分成了两块。城镇地籍管理注重资产管理，主要是完成地籍调查、土地登记、变更调查及相应的统计等工作，管理的范围主要是建成区国有土地，包括建制镇和独立工矿。农村的地籍管理则偏重资源管理--主要是土地利用现状管理。管理的范围主要是土地的利用情况和集体土地权属状况、完成地类变更，统计等工作。目前，城镇地籍的主要管理模式：按市-区（县）-街道-街坊-宗地-面状图斑对数据进行组织和管理，管理单元为街坊；农村地籍管理主要方式：按市-区（县）-乡（镇）-村-面状图斑对数据进行组织和管理，管理单元为行政村。由于受技术条件的限制，导致了城镇地籍和农村地籍多年来实际上按不同的体系分别进行操作，实施的是城乡分割的地籍管理。

随着市场经济的发展，城市化进程加快，城乡经济的不断发展，城乡一体化地籍建设作为一个重要课题一定会被提上议事日程。另外，由于农村地方经济条件的限制，现实情况比较复杂，到目前为止一些地区并没有形成城乡一体化地籍建设的统一认识和模式。

4 城乡一体化地籍建设模式探讨

随着信息化的发展，要以地籍信息化带动地籍管理工作的跨跃式发展，推动土地资源管理方式的根本转变，促进农村地籍信息化建设实现跨越式发展。为满足和适应现代经济发展和信息建设的需要，以及具体细致的掌握土地利用现状的基础信息，明晰土地产权关系，全面提升地籍管理工作水平，建立城乡一体化地籍管理信息系统已势在必行。

国土资源部在《地籍管理发展规划纲要》中曾明确指出，将地籍信息化和城乡地籍一体化作为奋斗目标，同时颁布了新的城乡一体土地分类标准，为城乡一体化工作做了标准化方面的准备。此外，城乡一体化地籍建设不仅业务性强，而且涉及大量的技术问题。因此，必须着眼未来，科学设计，规范实施，确保可持续发展。

4.1 功能设计与系统结构

城乡一体化地籍建设首先要确保当前及未来一定时期内社会经济发展与国土资源管理的需要。因此，系统在功能设计上，应以需求为导向，不仅要满足当前所需的初始土地调查、统计、登记、土地利用分析、变更调查、变更登记、查询、信息发布等功能，而且要为以后的发展预留扩容空间，以便适时调整完善，发展多功能地籍。同时也应兼顾性价比因数，确保上下联网并可持续发展。系统可采用四层体系结构：第一层为用户操作界面；第二层为自动流程控制；第三层为逻辑处理、数据访问和数据隔离，最低层为系统空间数据库[2]。

4.2 土地分类与数据标准

为了加快农村地籍管理城乡一体化的工作进程，必须以土地管理法和新的技术规程、新的土地分类标准，以及《城镇地籍数据库标准》和《县(市)级土地利用数据库标准》为依据来开展工作，以适应现代土地管理的需要，从而确保各项调查直接到位。另外，由于目前一些地区尚无统一的城乡数据库标准，所以，在执行国家标准的基础上应结合实际情况，制定城乡统一的数据标准，确保与国家标准的转换，以便最终形成覆盖全区的城乡地籍数据库。

4.3 坐标系统与成图比例

目前，大多数乡、镇是采用的独立坐标系，在这种情况下，必须要在同一投影方式和同一坐标系下对相邻地区不同比例尺空间数据进行拼接，对不同投影方式和坐标系统下的坐标必须进行转换。所以，城乡地籍一体化建设必须有统一的坐标系和投影方式，确保城乡地籍调查和土地利用现状调查坐标系一致，同时确保与原有成果、与周边单位的成果数据衔接。此外，为形成统一的成果，日常开展的建设用地勘测定界工作也必须采用该坐标系。此外，城镇与农村地区的数据精度存在较大差异，由于城乡不同比例尺势必存在接边问题，必须按照“不重不漏”的原则来开展工作。

4.4 数据组织模式和结构

城乡一体化地籍建设的重点是城乡地籍数据统一的组织模式和结构，在这种模式下不再对城乡地籍进行区分，而只有业务管理要求上的不同，城乡一体化地籍数据组织管理模式为：市-区(县)-街道(乡、镇)-街坊(行政村)-权属单位-图斑，数据组织的最小单位为街坊，一个街坊可包含多个权属单位，如城镇地籍中的街坊；同时一个权属单位也可由多个街坊组成，如农村的一个行政村。

4.5 编码方式

原农村土地利用现状调查采用县(区)-乡(镇)-村-图斑编号体系，以图幅为数据管理单元，在数字化地籍实现前，不失为土地利用现状调查的有效管理体系，但由于图幅线为理论界线，不仅实地无法确定，而且人为造成了许多宗地和图斑的分割，实际使用存在许多问题，也很不方便。在当前数字地籍情况下，土地利用现状调查编号体系和城镇地籍调查地籍编号体系相比缺乏科学性。城镇地籍调查地籍编号体系按照《地籍调查规程》的要求，执行街道-街坊-宗地编号体系，对同一宗地的不同地类反映的不够全面、科学。因此，需建立统一的方式来管理城镇和农村的地籍数据，首先要解决的是在国家标准基础上，制定一个城镇、农村统一的分类和编码标准。建立城乡统一的要素编码，前提是要兼容以前的城镇和农村的编码标准。该要素编码不仅能用于建库后的数据库管理，而且要能知道前期的数据采集，只有这样才能真正的发挥其作为编码标准的作用。

5 建议

（1）土地资源是经济社会发展的基础，与社会主义新农村建设密切相关。要解决好面对新形势、新挑战下的土地管理工作，找准土地管理与社会主义新农村的最佳平衡点和切入点，促进城乡地籍管理，建设城乡一体化地籍。

（2）作为新兴课题的城乡地籍一体化建设具有很强的政策性，要统一思想提高认识，加强调查研究，认真总结经验，求真务实开拓创新，努力开创城乡地籍管理工作新局面[3]。

（3）根据地区实际情况，以政府为主导，改善现有的地籍管理系统，按照统一的标准，建立一支专业化的地理信息管理中心，以适应现代化建设的城乡一体化地籍管理，最终建立覆盖全区的城乡一体化地籍管理信息系统。

6 结语

综上所述，地籍是土地的户口,地籍管理不仅是政府行政管理的重要内容,也是政府土地管理的基础性工作。另外，做好农村土地房屋登记发证工作是维护农民权益、夯实农村发展基础、促进城乡统筹发展的迫切需要。通过农村土地房屋登记发证，依法确认农民土地及房屋权利，强化全社会的不动产权利意识，有助于在城乡一体化推进过程中，促进社会全面、和谐发展。