水电工程移民房屋补偿实施的相关问题分析

2018-12-20徐海丽

水力发电 2018年9期

徐海丽，叶刚

(1.中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都610072；2.三峡国际招标有限责任公司，湖北宜昌443002)

1 移民房屋补偿单价调整频繁的现状分析

根据DL/T5382—2007《水电工程建设征地移民安置补偿费用概(估)算编制规范》，水电移民的房屋补偿是以原有数量，分结构类型按重置价补偿。在实施过程中，“原有数量”根据各方签字确认的实物指标工作成果确定，一般不作调整；而重置价是按照不同结构如钢混结构、砖混结构、砖木结构、土木结构、木结构等的典型设计的成果，按安置地的建筑造价依据和办法编制典型房屋设计概算，推算单位面积房屋造价。即，相应房屋结构的补偿费用单价[1]。由于这个补偿费用单价受政策、编制办法、依据文件、定额、物价水平等多因素影响，在水电工程所特有的建设周期长、环境因素变化大的背景下，往往在实施时由地方政府或移民提出，原审定的房屋单价不能满足要求，需要调整。如：瀑布沟水电站2002年12月25日国务院正式批准立项，可研报告按2002年平均物价水平编制。实施期间，正是我国经济转轨、社会转型、经济高速发展的巨大变革时期[2]，2004年11月，四川省发展改革委、中国国电集团会同有关部门和单位根据当年三季度物价水平对四川省大渡河瀑布沟水电站建设征地及移民安置规划投资进行了调整。2008年，受物价水平提高，相关移民政策变化，移民方案调整等因素，2004年定的部分实物指标补国家审定的补偿单价及复建规划投资已不能满足建设要求，由省发展改革委牵头，组织省扶贫移民局和成都院开展大渡河瀑布沟水电站建设征地移民安置规划补偿投资概算调整工作。2007年9月份前兑付按2005年国家审定标准计列，2007年9月份后兑付考虑2004年后物价发生较大变化，部分建筑材料价格涨幅较大，油价持续上扬，导致房屋建设成本增加；同时，考虑川建函[2005]115号文、《住宅建筑规范》等文件和强制性规范要求，建房标准较建设征地占用房屋标准有所提高，房屋建设成本增加，补充测算了物价因素，强制性规范和满足基本入住等内容。其他水电站的房屋补偿标准的调整情况见表1。

表1 各电站房屋补偿标准调整情况

表2 关于对2015年《四川省建设工程工程量清单计价定额》人工费调整文件统计

由表1可看出，上述电站从可研报告审定，到实施完成的几年时间里，房屋补偿单价大多经过了1～2次的调整。

2 房屋补偿单价调整的原因分析

2.1 政策变化

水电建设征地移民安置工程因其复杂性，建设周期长，在实施期间常会有一些新的政策、国家强制性规范出台。如2008年汶川地震之后，国家《关于做好<建筑工程抗震设防分类标准>和<建筑抗震设计规范>实施工作的通知》(建标函[2008]225号)对房屋建设的抗震有了更高的要求，对移民安置采用的标准、建设规模以及工程设计要求等均有不同程度的提高，从而引起工程建设成本的增加。

另外，编制单价的计价方式或定额也常有更新，以四川为例，大概每四年左右，建设定额会进行一次修编，如《四川省建设工程工程量清单计价定额》有2000版、2004版、2009版、2015版。

2.2 物价变化

由于移民安置工程建设周期长，审定的价格水平和实施的价格水平必然有一定的差异，加上实施期间大面积集中建设，物价会大幅增长。如：瀑布沟移民补偿和移民工程建设主要从2005年启动，其中大规模的移民搬迁和工程建设活动集中在2007年～2009年，其间物价不断上涨，导致原审定概算已不能满足移民补偿和工程建设的需要。

人工费的增长也是导致房屋单价增加的一个重要原因。以四川为例，《四川省工程工程量清单计价定额》中人工费是以“元”的形式给出的，由四川省建设工程造价管理总站定期发布定额人工调整文件，对人工费进行调整。调整执行开始时间多为年初的1月1日和年中7月1日(见表2)。

2.3 建设标准和设计标准之间的差异

目前，按恢复原功能的建设标准往往不能满足要求，地方政府往往希望移民建房能结合新农村的建设，移民个人也希望改善现有生活条件。因此，按原功能、原规模、原标准测算的房屋补偿价格已不能满足移民新的生产生活的需求。从减少重复建设和节省能源的角度出发，综合考虑新农村建设需要的风貌打造，提供满足移民个人所需的居住面积是合理的；但应注意费用的分摊问题。对于超出标准外的面积或提高标准的支出，应由地方政府或移民个人承担。如，瀑布沟水电站超出建设征地范围外的面积总计为103.40万m2，超出面积部分移民个人解决650元/m2。

2.4 补偿标准对比、平衡

房屋补偿费用涉及移民切身利益，同一电站不同地区，不同电站同一地区，甚至同一地区不同行业的房屋补偿单价都会形成対比，引发互相攀比。目前，同一电站不同地区的房屋补偿单价大多从保障社会稳定，保护移民的利益的角度出发采用“就高不就低”的原则。但是，同一流域，多个电站相近实施，采用价格低的地区往往会攀比价格高的地区，甚至不同行业，如高速公路征地和水电站建设征地也会引发攀比。

工程造价本身具有单一性，时间、地点的不同，人工、材料单价会有差异，房屋建设成本也不一样，同一电站临近区域差异较小，考虑实施的操作性，采用同一标准是可行的；但差别较大的地区也采用同一标准不尽合理，特别是一旦形成互相攀比的恶性循环，将给实施管理带来极为不可控的局面。

3 应对措施

3.1 做好房屋单价的测算分析工作

房屋补偿单价的测算方法是否科学、客观且符合目前面临的新形势和新要求，将成为影响移民搬迁安置工作推进的重要因素之一[3]。房屋补偿单价按恢复原功能，重置成本价测算，应充分考虑当地条件及移民生活条件习惯，还原典型设计的工程量，严格按规程规范编制房屋单价测算报告。目前，很多房屋单价测算采用类比工程量，根据实施情况分析取费计列相应费用。这种方法测算的房屋单价计算方法简单，工作量小，在一定时期内虽有操作性；但是不利于后期调整和实施对比分析。因此，建议在补偿单价测算前期一定要做好还原设计的工作，实事求是，结合当地的特点，提出相对合理且具体的工程量，严格按规程规范编制完整的房屋单价测算文件，便于后期因地质条件变更，设计变更、物价变化等调整分析单价。

3.2 实时监控、动态调整

由于社会经济的不断发展，社会发展水平的不断提高，推动了移民安置、补偿标准的不断完善提高，这个趋势是必然的。因此，移民补偿补助费用的调整也将伴随之。它是一个动态过程，像目前大多数电站房屋单价调整大多都是因地方政府反映实施不下去或者移民阻工等而采取被动的调整机制，其滞后性及讨价还价的过程必然会阻碍工程的进程；被动的调整机制也不利于投资控制和项目管理。因此，实施时应变被动调整为主动调整，实时监控房屋补偿单价的变化过程，将补偿标准持续变化调整的过程分为“平稳期”、“预警期”和“调整期”。若监测的补偿标准处于平稳期，则无需启动动态调整机制；当监测的补偿标准增长到某一幅度，即进入预警期，开始启动动态调整机制。新的补偿标准测算完成并已经审批颁布，地方政府宣传新标准并按新标准兑现至移民手中的时期为调整期。

实时的动态调整，将扭转房屋补偿单价调整的被动性，规避“先实施，后报账”的不良局面，有利于投资的控制。

3.3 重视设计管理

设计阶段是控制工程造价的重要环节，设计单位不但负责各阶段的移民规划设计工作；同时，在实施阶段，也要对移民实施过程中出现的问题进行分析归纳，作出合理的解释和调整[4]。但在实施过程中，经常出现未按图施工；或者为满足工程进度要求，提前施工，等到初步设计时，部分工程已造成既定事实，从有利于推进工程进展，保证移民的利益角度出发往往只能将已实施部分纳入工程设计。这些导致了设计优化受限。因此，在实施过程中，应严格把控工程建设程序，杜绝先实施后设计的情况，注重全过程工程管理，做好工程的进度计划。

在设计阶段，还应该充分考虑工程现场已建工程的情况及移民的生活生产习惯等，充分考虑移民的诉求，并做好和移民的对接工作，保证设计图纸的实施性并加强实施管理，从而使实施投资由不可控变为可控。

3.4 注重实施管理人才的培养

水利工程移民是包括中央政府、业主、各级地方政府、移民等多个行动者的联合行动过程[5]。地方政府作为移民安置工程的实施主体，其管理工作的成效直接关系到移民安置工作的成败。因此，提高实施主体的人员素质和专业技能尤为重要。水库移民管理人才只有在具备了过硬的专业技能和知识的基础上，因地制宜，以人为本和理论联系实际地进行水库移民管理工作才能取得预期的效果[6]。如，目前高速公路工程的房屋补偿单价普遍高于水电移民的房屋补偿单价，公路的房屋补偿标准中往往包括场平和房屋建设等全部费用；而水电移民的房屋单价只是房屋建设的费用，且水电移民还享受后期扶持政策，两者包含的内容不尽相同。在实施时，地方政府不可仅从反映移民攀比的诉求出发要求提高标准，而应该从补偿单价的组成，包括的内容等多方面考虑，做好移民的解惑工作。

地方政府作为实施主体，还应充分发挥政府职能，做好事前控制，严格控制房屋建设期间的恶意哄抬物价，维护好建设秩序。

正因为水电移民的政策性和复杂性，从而对实施主体提出了更高的要求，实施主体不但需要拥有过硬的专业知识，还需要有较强的管理能力。这样才能正确引导移民熟悉国家相关政策规定，解除困惑和消除盲目攀比的不平衡心理。