食品药品稽查执法的现实困境与发展道路

文 / 刘雨治

习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会上指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾 。这一重要论断无疑给新时代中国食品药品监管工作指明了前进方向—按照“四个最严”要求，坚定不移地推进食品药品安全战略。这其中，食品药品稽查执法是推进落实“最严厉的处罚”的核心环节，也是关系食药安全战略能否顺利达成的关键一翼。这就要求我们必须全面、准确地把握食品药品稽查执法当前实际，正视具体工作向前推进的各种矛盾、问题，进而以科学的态度和激昂的胆气聚力推动食药稽查执法工作，尽快完成适应新时代要求的转型与重塑。

充分认清当前食品药品稽查执法遭遇的结构性困境

2013年，新一轮食品药品监管体制改革与职能调整全面启动以来，各地推进综合执法改革暨基层监管机构整合的步伐遽然加速，食品药品监管的各项工作在过渡性调整中遭遇到前所未有的困难考验。

其中，受影响最大的无疑是各级食品药品稽查执法工作：全国食品药品行政违法案件查处自2014年以来已连续三年呈现下滑走势，年平均下降11.9%；各地查办重大案件的成果落地情况较之前下降明显，个别省（区、市）查办货值金额逾千万元的大要案件产出较之2014年出现71%的降幅。

从时空节点上讲，当前食品药品监管工作遭遇各种现实困难确实发生在监管体制改革与综合执法试点工作推行之际，但是依笔者长期对食药监管工作的体验观察发现，徒劳的“抱怨”只会阻碍我们发现监管工作所存在的各种深层次问题。这些遭“无视”的深层次问题中，有些属于长期未予解决、但事关稽查执法长远发展的根本性问题，比如稽查的定位与地位尚无定论；有些属于因循守旧、对形势变化因应不及时得当的方法论问题，比如当前稽查执法的导向与路径应当开放讨论；还有些是因为层级割裂、组织动员乏力导致的管理机制方面的问题……笔者将其一并概括为当前食品药品稽查执法工作所面临的结构性问题。相较于监管体制改革所带来的直观影响，上述结构性矛盾才是制约稽查执法工作发展的根本性障碍。或者从另一个角度讲，2013年新一轮监管体制改革只是促发“大滑坡”提早出现的表象性因素。

在针对上述结构性问题给出可行解决建议前，笔者认为，应当首先厘清以下几个问题：一，结构性问题一般都是“疑难杂症”，但不是“无解绝症”，它是由于定位认识出现摇摆、体制机制运行错置、资源分配管理不当等综合作用造成的工作停滞或者滑坡；二，结构性问题必须通过结构性调整予以解决。面对错综复杂的结构性问题，千万不能以线性思维简单应对，而要分清主次，科学施治，综合施策，否则只会延误甚至加重“病情”；三，解决结构性难题宜早不宜迟，否则随着越来越多新问题陈积成老问题，解决的难度将会空前加剧；四，解决结构性矛盾的关键在于是否能够有效动员一切相关资源参与完成结构上的从优配置。这既需要在思想认识上实现高度统合，也要求在组织协调上给予坚定保障。

科学界定稽查定位是其实现可持续发展的牢靠基石

在笔者看来，食品药品推行专业化监管已历十七年，却一直未能妥善解决稽查执法的自身定位问题，突出的表现就是稽查的机构设置、职责分工和人员编制没有充分尊重和体现稽查执法的特有规律。

市场经济环境下的食品药品安全监管与其他产品类别一样，主要依赖于两种治理方式：一是有效规范行业经营行为；二是严厉打击非法经营活动。前一种是以规范引导的形式，通过主体许可、产品注册与日常监管等具体途径来实现，强调的是静态管理，侧重于标准作业，具有服务发展的积极属性；后一种则是以反常介入的形式，针对可能违反法律规范或者监管政策的行为依程序进行调查、确认，继而通过强制处分来保障实施，强调的是动态应对，侧重于逻辑查证，具有执法从严的消极属性。这里的“严厉打击（食品药品）非法经营活动”就是稽查执法的基本工作内容。

如果抛开所谓“三定”方案的框定，从本体且非本位的角度回答“稽查是什么”，应当是极容易达成共识的，即据以核查、确认食品药品领域有关市场主体具体涉嫌违反行政法律法规的行为事实或者表象事实，并依法对其进行惩处的公共性支配权力及其运作过程的集合。也就是我们通常所说的行政案件查办工作及其作为必要支撑的相关辅助性工作。

由此不难看出，稽查工作的核心内容在于违法违规案件的查办，其他诸如监督性抽验等只能作为为其提供必要支撑的附属性工作。这既如实反映了案件查办作为稽查执法的主业定位和立足基础，同时也科学表明了案件查办工作与其他稽查各项工作之间的辩证关系。如果经常性地将稽查执法这一“长矛利剑”投射到无关案件查办的其他监管工作中，不仅将极大耗费稽查执法力量，更无法保证执法人员在介入案件之初恪守中立立场，同时也明显偏离了原本的制度设计。

确立稽查地位是深入推进执法工作的根本保障

解决稽查执法的地位问题，必须是基于共建、共认的对话平台对整个监管工作体系进行均衡性剖析后才能得出为各方所接受的公允结论。

参照事前、事中和事后分段监管的一般性提法，笔者将食品药品监管工作整体置换成食药安全监管风险防范体系，并相应划分为三道风险管控节点：第一道是通过推行落实许可审批制度，把好主体与产品的准入门槛；第二道是通过对市场主体和上市产品实行日常监管（监测），用以督促业内落实规范经营与产品安全上市；第三道是通过强制性权力对涉嫌违法违规行为进行纠查、惩处，有效消弭破坏食品药品安全的现实危害或者可能风险，同时起到震慑防范效果。上述三道风险管控节点的设置是梯度式依次推进的，作为最后一道防线的稽查执法实际承担着食品药品监管的“托底”和“断后”作用，所面对的风险较前序关口肯定更为复杂、严重，甚至夹杂源于监管层面的职务风险。因之，其应当赋予的功能不仅限于惩戒教育、恢复秩序、威慑禁止，也包括针对前向监管工作的监察、纠偏。

此外，相对于许可审批与日常监管环节较为分散的机构设置与职责划分而言，稽查执法在业务覆盖上具有明显的综合性特征，既是食品药品监管体系的组成部分，又具有相对的独立属性。

综上，稽查执法在整个监管体系中所发挥的作用绝不能以一个内设机构或者直属单位的角度来简单考量，而是应当根据其在整个监管组织框架内应当具备的功能与实际承担的作用给予应有的地位，而这将直接决定稽查执法工作能否实现长期稳定发展。

坚持“两条腿”导向是指引稽查执法走出当前困境的基本方针

稽查执法工作必须坚持“两条腿”走路，既立足行政违法案件查办工作，同时继续坚持通过行刑衔接推动大案要案查办导向，着力提升执法能力，彰显打假治劣的决心、强度和震慑力，重拾公众对食药监管的信心。

“对过去事件的了解是对未来事件把握的关键。” 简要回顾食药领域推行专业化监管以来的发展历程，有助于我们从历史经验中去理解、把握稽查导向的演进脉络与基本内涵。

2000年系统筹建后的前十年间，全国药品监督稽查工作的基本任务就是为组建行政执法团队打基础、上规范。具言之，就是立足行政违法案件查办主阵地，从基础做起，边学边干，边实战边积累，尽快提升行政违法案件查办效能。这一导向为食药监督稽查的早期发展奠定了坚实基础，稽查基干力量得以锤炼成型、违法情形查处实现基本覆盖、稽查流程逐步健全完善、执法行为纳入规范管理……“全国稽查一盘棋”的工作格局也逐渐清晰地显露出来。2008年，食药监管体制改行“属地管理、分级负责”，原先确立的稽查导向已难以适应形势任务发展的需要。在此形势下，国家适时倡导并大力推行“江苏模式”，并于2012年末明确“以案件领衔、靠案件支撑、用案件说话”的稽查理念和以大案要案为抓手的工作导向。这给当时处于低潮期的全国食药监管工作注入了一针“强心剂”：各地各级食药监管部门主动推进行刑衔接，聚力查办严重危害食药安全的大案要案，一大批货值金额动辄过百万、上千万乃至数亿元的案件被连根挖出，在极大震慑不法分子的同时，也对外树立起振奋有为的监管形象。2017年初，国家食品药品监管总局召开的全国工作会议重申“要以查办大案要案为重点强化大稽查建设”。

通过上述梳理，我们发现过往每次稽查导向的成功确立都是顺应当时形势任务需要所作出的策略性调整，是具体运用发展观点，将认识论与方法论统一到食品药品监管执法工作上的有益探索。

如前所述，当前食品药品稽查执法所遭遇的困境肇发于新一轮监管体制改革与职能调整，而且地方同步推行综合执法改革试点暨基层监管机构整合对其影响尤甚。其直接的冲击来自于因新增职能及机构并合所产生的人员、队伍融合问题，具体表现在理念思维冲突、程式规范差别、情感维系断裂、文化认同歧化等四个方面。加之，在重组、融合中无可避免的人事变动使得既有工作格局发生改变，恍若“一夜之间全变了”，所有的工作只能从头梳理。但是当前“（食品药品）监管工作正处于攻坚破难的关键阶段”—历史性问题与现时性问题交织缠绕，体制性迁衍与机制性僵化相生伴随，系统性风险与局部性梗阻并兼互现……这就注定食品药品稽查执法工作只能负重前行。

因此，笔者认为，在当前食品药品安全面临系统性风险及监管工作自身存在结构性矛盾的严峻形势下，稽查执法工作必须坚持“两条腿”走路，既立足行政违法案件查办工作，同时继续坚持通过行刑衔接推动大案要案查办导向。首要之计是在推进新旧人员融合的进程中，着力提升行政执法能力，守住主业，拒止履职风险；与此同时，通过综合的政策性手段鼓励有条件、有意愿的基层单位集中力量开展大案要案查办。立足于行政违法案件查办，目的是夯基础、保底线、固根本；坚持大案要案查办导向，目的是拼作为、提士气、树形象。对于食药监管部门而言，行政违法案件查办是本业，是内功，是当然立足点；而依靠行刑衔接推动大要案件查办是行政执法的延伸与增值，彰显的是打假治劣的决心、强度和震摄力，有助于重拾公众对食药监管的信心，是最佳策略选择；两者只有携行并重，互为呼应，才能尽快止住当前稽查执法工作“双下滑”的不利局面，同时为今后工作的开展预留更大发展空间。

强化主体作为，依靠机制创新加快稽查体系重构是彻底摆脱当前困境的现实出路

当前，食药稽查执法体系正面临来自由外及内、自下而上的解构压力，但也迎来稽查执法工作崭新发展的契机和切入点。在现有形势下，尤其需要各级食品药品监管部门积极调适心态姿态，各负其责，各尽其职，并通过破立结合的机制创新，尽早完成适应形势任务需要的稽查执法体系重构工程，从而在彻底脱困的同时实现新的跃升发展。笔者据此认为，以下解决思路或许有助于上述目标的达成，至少可以籍此引发更深入且有益的讨论：

首先，有必要清晰划定各级食药监管部门的主体责任，强调各负其责，各尽其职，以业务粘合促生统一的监管执法体系。实行“分级管理、属地责任”，不是将监管责任一股脑儿推给基层，而是要在统合总体任务与基本目标的前提下，充分调动地方政府参与度与积极性，以条块结合的方式共同致力推进食品药品安全监管。因此，原有食药稽查执法体系赖以维系的“一体化组织结构”或者“垂直型管理模式”已经不复存在。当前维系全国食药稽查执法体系的合法性基础就是源自“拟定有关（基本）制度”及“指导监督地方稽查工作” 的职责授权。所以，居于上层的食药监管部门要及时转变原有思维和管理方式，将主要精力聚焦在稽查执法的实践展开上，并根据基层反馈推动相关制度建设和强化业务指导监督。同时，上级部门应当强化居前办案的存在感，切实发挥对下示范、指导与监督作用。在检验与保持自身稽查执法能力的同时，切实增强针对一线执法的实践感知，这才是新形势下增进上、下层级之间情感、身份、价值、文化认同的基本“话语”。其次，通过有破有立、破立结合的机制创新打通稽查执法的“任督二脉”。体制之于机制犹如体用关系，监管体制的活力很大程度上取决于相应机制的创设是否科学合理、运行是否通畅高效。然而在分级管理的当下，主要依靠行政指令保证贯通的旧有机制仍然被一成不变地保留下来“超期服役”。可想而知，这种体制与机制的错置运行不但无法达到预期效果，还造成了事实上的层级割裂，消弱彼此信任，动摇上级权威。因此，对贯穿层级的现有稽查执法机制应当立即进行全面清查，对明显不符合体制要求的，当破则破。同时根据加强业务指导监督的原则，将当前机制创建的重点放在以下方面：按照“突出主业，奖惩并重”的原则，不断完善稽查目标考核体系；改革重大案件督办工作，将督办重点放在解决查办过程中出现的疑难困阻上；探索查办跨域重大案件的组织形式，研究制定集群战法；加快推进稽查执法信息系统建设，提升执法信息的汇聚、流转和利用效能等。

再次，因势利导，善于调动或利用一切力量，以此实现稽查执法效能最大化。要充分利用形势机遇，加大针对打假治劣成果的宣传力度，主动展现积极有为的监管形象，广泛争取社会各界的理解和支持；重视投诉举报查证工作，着力拓展案源渠道，将群众的热切参与具体转化为实际的整治成果；借助社会检验机构、协会学会、科研院所等社会力量，扩展稽查支撑基础，提高技术支援效能；发动权利人及第三方网络平台企业参与行业治理，进一步密切与其他执法部门的协同衔接，以此形成打击食药领域违法犯罪的强大合力等。

最后，提升稽查执法的内生动力要落实在内部的组织管理上。具体包括：做好机构、职责和人员的科学编定，确保稽查执法得以“咬定目标”“轻装上阵”；坚持有利于激发队伍活力的用人导向，为德才兼备、业务优长、实绩突出的同志提供更广阔的发展空间；通过目标、任务分级细化有效整合各地、各级培训资源，同时将短期培训纳入到中长期培训规划体系，对课程设计、师资甄选与效果反馈等予以统筹考虑；结合职业检查员队伍建设，进一步完善稽查执法专家遴选、使用制度，充分发挥职业化稽查专家队伍攻坚克难作用；按照满足基本需要及适当倾斜原则，不断完善针对一线稽查执法工作及人员的装备、后勤、待遇保障等。