PPP模式在军工科研院所改制过程中的应用

万秉承

受历史发展因素影响，我国军工产业的资源配置采用的是前苏联模式，即“科研院所+工厂”的生产模式。随着我国国防工业的不断发展，逐步形成了当前的十大军工集团的产业格局。但这种产业格局受计划经济的影响较深，与市场脱节严重，且采用事业单位的管理体制，依靠国家财政拨款，导致其活力不足，缺乏创新驱动力。为激发科研院所市场活力，优化资源配置，提高国家投入资金使用效率，国家对军工科研院所进行企业化改制。然而，在企改的过程中，由于涉及产权关系、发展模式、配套措施等一系列问题，致使改革推进不甚理想。为此，本文运用PPP的相关理论，将其运用到军工科研院所企业化改制过程中，为破解改制难题提供新思路和新视角。

一、PPP概念模式界定

PPP是公私合作伙伴关系的简称，目前学术界对其概念的界定尚未形成统一的说法。中国财政部曾将PPP界定为政府公共部门与社会私人资本，围绕提供公共产品或服务，通过特许经营、风险共担、利润共享，建立起密切的合作关系，以期发挥好公私双方的优势作用。而关于PPP模式学术界同样没有形成统一意见，本文参考国内学者分类方法，按照资源投入、职责分工等方面的不同，结合相关的应用研究划分为以下六类：共同研发模式、特许经营模式、全寿命管理模式、设计-建设-维护模式、建设-租赁-经营-转让模式、外包类模式。

共同研发模式是指由公私共同出资，借用各方优势，密切合作，共同开发某一公共项目。特许经营模式是指根据需求状况，可由公私一方或双方投资，政府需要建立完善的监管机制，通过监管确保产品质量和授权部门间的公平竞争。同时，在提高运行质量效率的前提下，给予私营部门稳定利益，以激发其共同合作的积极性。该模式充分体现了公共部门利用私营部门资源的重要理念。全寿命管理模式是指项目从设计、研发、生产、使用、维护、报废全流程、全过程由私营部门负责，公共部门只根据需要提需求，并支付一定费用。设计-建设-维护模式是指公共部门负责提要求，并一定程度上参与项目设计或对项目进行投资投资，主要由私有部门承担设计、建设、经营等各项活动。公共部门租用私营部门的设备或产品向社会提供服务，或私营部门直接面向社会大众进行收费以回收投资实现盈利。项目所有权始终归私营部门所有，政府只对其价格进行管理和调节，以防出现垄断。建设-租赁-经营-转让模式是指项目类似于设计-建设-维护模式，但最终产权可以转让给公共部门，但产权规定须在最初合同中约定。外包类是指政府占投资主体，私营部门只承担部分义务责任，项目所有权最终归属公共部门，政府只向其支付相应费用，私营部门以此收回成本实现收益。

二、军工科研院所改制问题分析

推进军工科研院所改制是一项复杂的系统工程，其不仅是整个军工改革的深水区、攻坚区，涉及面最广、难度系数最高，而改制的结果同样关系到整个军工改革的成败，影响到未来军工产业发展的大方向。因此，在改制过程中必须慎之又慎，不容有失。当前，我国军工科研院所改制面临的困难主要集中于以下三个方面：

一是产权关系问题。大多数军工科研院所属国家事业单位，资产归属财政部所有，国资委行使资产管理职能。然而，军工科研院所因涉及国防安全，其行业管理由原总装备部和国防科工局共同行使。这种多头管理体制导致军工科研院所在改制过程中的产权归属难以划清，而其轻资产的使用权、处置权问题又进一步增加了改制困难。另外，由于改制过程涉及大量国有资产的移交，而目前缺乏一套统一的估值标准，所以，极易因评判标准不一造成国有资产流失，特别是轻资产流失。

二是发展模式问题。长期以来，我国军工科研院所受传统计划管理体制影响，采用的是事业单位行政管理模式，保障条件较好，转制后人员转为企业编制，保障条件远不如政府、军队事业编制。同时，由于科研项目资金多源于军队和财政扶持且军用技术转化能力较为薄弱，无论从生产能力、经营管理能力或市场响应能力等方面都问题突出，短时间内无法适应市场竞争，因而更难以形成反哺军工科研的能力。改制后，在没有国家财力支持下，如何既能有效维持科研院所科研生产能力，同时又能产生规模效益，政府、军队作为引领人，需要仔细论证和提前筹划。

三是政策配套问题。目前，军工科研院所改制已进入深水区和攻坚期，无论从涉及领域、层次还是范围都是史无前例的，一旦决策失误或执行不当则极易造成国有资产、人才资源的流失，甚至是军工科研能力的丧失。从当前配套政策看，改制后的人员编制和改制后科研院所享受的税收优惠以及技改投入方面都是改制过程中的焦点。改制前的军工科研院所作为国家科研力量不需要向政府纳税，而改制后变为征税对象，因而限制其盈利水平，外加科研项目具有初始投资大、回收期长、风险系数高等特点，不同程度上影响着科研院所的发展。此外，军工科研院所多为涉密单位，具有很高的涉密等级，改制后内部审计转外部审计，则更需要考虑加强保密管理工作，预防失泄密事件的发生。

三、PPP模式下军工科研院所改制应用研究

军工科研院所是特定历史背景下产生的事业单位，即国防军工体系中从事科研任务的事业单位。依据2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，未来事业单位将着重强调“公益性”。因此，军工科研院所转制是未来发展的大趋势。在实现转制过程中，针对不同情形可采用不同的PPP模式，以确保过渡期的平稳与顺畅。

针对军工科研院所的产权关系问题，可尝试采用特许经营权的方式，将资产打包交由非盈利机构或私营部门运营管理，利用其先进的管理理念和管理方式，激发科研院所活力与创新力。同时，政府、军队可根据需要建立完善的监管机制，确保产品质量符合要求。在军工科研院所改制后，政府和军队可根据其资产使用和经营状况适当收取资产使用费，逐步回收原有的资本投入。此外，政府、军队可聘请军工科研院所，赋予其资产使用权，并以固定收益加效益提成的方式给予军工科研院所相对的稳定收益，其他利润归政府和军队，进而降低转制过程中的财务风险。

针对军工科研院所的发展模式问题，建议政府、军队按类别进行区别对待。对于实力雄厚的院所可尝试采用全寿命管理模式，将科研项目一揽子交于科研院所，政府和军队只提需求和具体要求，在研发过程给予技术支持和项目研发指导，在项目完成后支付其一定的费用。对于资金研发实力较一般的军工科研院所可采用共同研发模式，政府、军队出资给予一定扶持，例如科研项目、资金扶持或免费使用原有固定资产、技术，帮助科研院所转制过程中解决资金财务问题以便在转制过程中平稳过渡，私营部门则主要发挥其他方面优势，例如管理、技术、人才等。此外，政府、军队在科研机构转制稳定获利后可用绩效方式对运营管理部门进行评价，根据考评结果进行利润分成，逐步回收初始投资。对于涉及国防核心领域的科研机构可尝试采用外包类的方式，将管理业务交由科研机构自身，而机构所有权仍归属政府和军队。对于计划成立新的军工科研院所或正在建设中的军工科研院所，可采用设计-建设-维护模式或建设-租赁-经营-转让模式两种模式中的任何一种，主要根据政府和军队的建设需求和投资要求对项目所有权进行界定。

针对军工科研院所的政策配套问题，建议政府、军队出台可执行的具体措施，例如针对科研院所人事问题，可采用“新人新办法，老人老办法”，逐步实现科研院所的人事“换血”，对于科研院所的新纳人员，可采用绩效评价的方式，突出奖励绩效，积极鼓励老员工的编制更改，并给予相应的奖励政策。同时，在军工科研院所转制过程中，要加强政府、军队的行政监管力度，尤其是涉密管理。转制后虽然给予科研院所极大的自主管理权，但并不意味着可以完全放开，政府、军队对于科研院所的重大决策、项目建设、大额资金流向等方面，要进行实时监控，而科研院所管理层应及时向有关部门汇报院所的重大决策和大额资金流向。此外，政府、军队应建立纠纷处理机制。在PPP模式下，公私之间频繁接触很容易产生纠纷，虽然适当的纠纷有助于加深彼此间认识，但纠纷的目的不是单赢，而是多赢、共赢。因此，在政策配套措施设立过程中建议设立一套纠纷处理流程，以便在解决纠纷中有所依据，妥善处理经营过程中的各类问题，降低科研机构的经营风险。

四、结束语

军工科研院所是国防军工的重要领域，是涉及国家安全、国民经济命脉的重要组成部门。推动军工科研院所改制不仅能有效激发创新驱动力，盘活固定资产，提高运营管理效率，还能实现军民技术跨越式发展，继而带动整体国民经济转型升级。PPP模式应用研究立足于当前改制过程中存在的现实问题，针对不同问题提出不同解决方案，为解决转制过程的一系列问题提供新思路、新视角。