刍议改革开放以来我国农村环境政策的变迁及问题

摘 要 科学正确的农村环境政策不仅可以有效改善农村生态环境，对推动农业的可持续发展也是极其关键的。本文试对改革开放以来我国农村环境政策的变迁进行理性思考，结合问题和不足，提出完善我国农村环境政策的几点建议，以期推动农村经济社会的可持续发展。

关键词 改革开放 环境政策 农村

作者简介：李雪娟，哈尔滨学院马克思主义学院，讲师，研究方向：民商法学。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.334

“三农问题”一直是党和国家高度关注的问题，从环境政策的层面来看，我国农村的环境政策存在较多的政策空白，由此影响了农村经济社会的进一步发展并对城乡互动形成障碍。本文试从改革开放以来我国农村环境政策演变过程的梳理、总结，为优化、治理农村环境，进一步构筑完善的环境法规体系提供理论参考。

研究任何一个问题的最初，是要准确把握其内涵。在借鉴蔡守秋教授关于环境政策内涵界定的基础上，笔者理解的农村环境政策，主要是指党和国家机关根据实现经济社会发展总目标，以保护、改善农村生态环境为出发点而制定的一系列指导方针和行为准则。

一、 改革开放以来我国农村环境政策的演变历程

建国初期，我国农村环境保护基础是非常薄弱的，改革开放以后，我国才逐步确立起与农村社会经济发展目标相适应的农村环境政策。根据环境政策的内容和调整目标的不同，可以把这个过程分成以下三个阶段：

（一）第一阶段：1978年-1990年，我国农村环境政策的转变时期

上世纪80年代，农村的家庭联产承包责任制为几亿农民打了一针强心剂，但因农户普遍环境意识较差，存在短视行为，导致农村生态环境破坏严重，亟须国家对农村环境的治理政策做出适时调整。1982 年到1986 年，中共中央国务院相继颁布了五个涉及农业发展和对农村环境保护的“一号文件”，成为这一阶段农村环境政策的顶层体系。1982年，《中华人民共和国宪法》颁布实施，首次规定了国家保护环境和自然资源的法制理念，标志党的环境保护政策有了宪法依据。1979 年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》 颁布并于1989年正式生效。十年里，爱护保护环境的理念深植人心。

（二）第二阶段：1990年-2004年，我国农村环境政策的进一步发展时期

随着我国社会主义市场经济体制建立并逐步完善，我国的农村环境政策也得到进一步发展。1998 年10 月中国共产党第十五届三次会议通过了《 中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，该《决定》将农村环境保护正式纳入工作议程，并提出了建设“富强、民主、文明的社会主义新农村”的伟大目标。1999 年 11 月，国家环境保护总局明确提出“环境影响评价”制度和“三同时”制度，进一步加强农村生态破坏的治理工作。与此同时，第八届全国人大二次会议于1993年7月2 日颁布的《中华人民共和国农业法》，对农业发展中的环境保护规划、能源发展计划、各级政府的环境生态治理义务、破坏农业生态环境行为应给予的处罚均有明确规定，成为我国农村生态环境治理的一把利剑。

（三）第三阶段：2004年-2018年，我国农村环境政策的完善时期

2004年至今，是我国经济体制龙头带动并实现全面深化改革时期，环境保护的步伐紧跟其后，我国农村环境政策上了一个新的台阶。首先，党和政府制定了多个农村发展建设和生态治理的政策，无论是宏观调控的顶层设计还是具体的措施部署，都对农村环境政策做出深入的调整和完善。从2004年以来，中共中央国务院连续发布“一号文件”，继续锁定“农村生态”话题，政策内容越来越丰富。2013年党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到，“建设生态文明，必须建立系统完整的生態文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”对农村环境的治理提供了更有力的制度保障。其次，有关农村环境保护的规范性法律文件的立法技术更为娴熟，对环境问题的定性、法律责任的分析更精准，更具操作性。2014年《中华人民共和国环境保护法》修订，将党的十七大提出并契合十八大“五位一体”战略布局的“生态文明”移植构建为法律理念，还新增了环境公益诉讼制度、责任主体的累计日处罚金制度、连带责任制度，有效遏制了对生态环境的损害，彻底改变了昔日《环保法》是“花瓶式软法”的尴尬局面。

二、我国农村环境政策推进中存在的不足

从总体上看，改革开放四十年中，农村环境的治理在农村经济发展中越来越受到重视，但随着农村环保局势的日趋严峻，我国现有的农村环境政策也存在以下几个方面的“力不从心”：

（一）农业发展政策与环境保护政策缺乏系统性和协调

经济发展与环境保护是相互制衡的，农村经济的快速发展与国家制定行之有效的农业发展政策是紧密相关的，但国家在制定农业发展政策时，往往聚焦于农业发展本身而忽略该政策实施过程中对环境资源的负面作用，就会出现农业发展政策与环境保护政策之间的“政策角力”。如我国多年来实行的农用生产资料的综合直补制度，其目的是为了降低农民的种植成本，提高纯收入水平，从而提高农民的生产积极性，但在实践中，因农资物品价格低廉，农民在种植过程中大量使用农药、化肥，在提高单位面积的农产品产量的同时产生了一系列环境问题，最具有代表性的就是土壤肥力问题。再如，在产业政策的指导下，我国畜牧业发展迅猛，畜禽养殖总量不断上升，但畜禽粪便有效处理率却极低，这不仅影响养殖业的健康发展，对农村环境也造成不同程度的破坏。

（二）农村环境政策以事后治理措施为主

长期以来的农村环境政策是基于“预防为主，防治结合”的原则，但在实践中，循序的都是“先污染后治理”的治理路径。由于农业污染是隐蔽和积累的，初始并不严重，需要持续一段时间才能够显现，因此农村环境政策的颁布和推进相对迟缓，表现为大量的事后治理措施，且这样的累积性问题产生时往往表现为多矛盾并发，此时制定的应急性政策往往效果很差，问题不能从根本上得到解决，最终的结果往往是农业经济发展和环境生态利益的“两败俱伤”。当生态环境遭到破坏和污染后，治理污染的费用应大体相当于污染所造成的损失或至少不能低于治理污染所需要费用，这是符合价值规律的。但是，我国目前的环保政策中所确定的排污费标准非常低，部分项目的排污收费标准甚至不及污染治理成本的二分之一。这样的规定必然造成污染企业在权衡利弊后的“公然违法”。

（三）农村环境保护中投入资金不足，配套监管力度不大，进而影响环境政策的推进和落实

环境治理属于社会公共事务，由于缺乏利益驱动，吸引市场机制参与其中的概率极低，只能由政府基于宏观调控成为治理主体。随着国家财政收入的增加，我国也相应加大了对环境的整治力度，对农村环境治理的投入也有所增加，但在整个投入比重中，仍然存在“重城市轻农村”的特点，同时，相较于城市环境治理来说，农村环境治理难度大，周期长，无法在短期内产生相应的治理效果，因此在一定程度上使得政府对农村环境治理的重视程度不足。在推进落实农村环境政策的环节中，因缺乏对环境治理的长效监督机制，在一定程度上会导致部分地方政府搞环境“形象工程”。当国家提出环境治理的号召时，就象征性地建设一些环保设施，但是，这些基础性设施建成后，由于没有专门的人员和机构负责监督和管理，就搁置在那里成了摆设，不仅实现不了治理环境的效果，反而浪费了大量的资金和有效资源。

三、完善我国农村环境政策的建议

历史经验表明，农村环境治理不能走“先污染，后治理”的老路，欲使农村环境政策完善高效，这是个系统工程，应当用可持续发展的理念统揽全局，秉承源头治理的思路，因此，本文给出的完善农村环境政策的建议主要包括以下几个方面：

（一）完善农村环境政策体系，实现农业农村发展政策与环境政策的有效契合

在农业经济发展的视角下，农业发展政策与环境保护政策可谓“鱼和熊掌不可兼得”，我国大多数农村，特别西部农村，片面强调“经济发展优先论”，在“先污染后治理”的道路上付出了巨大的经济代价。借鉴发达国家农业发展的优秀经验，实现农业与环境政策一体化，走农业可持续发展的道路必将是未来中国农业的发展方向。可持续的农业发展道路要求，在制定各项农业发展政策时，必须对其进行环境评价，以保障农业政策与环境政策的协同效益。

（二）与时俱进，科学完善农村环境政策的内容

农业农村发展中的环境问题是多方面的，也是不断变化的，这就需要党和国家机关及时制定或调整政策有效解决。例如，国家可通过专项资金扶持专门团队进行农村环保的技术研发，研发成本低、效果好、环境污染小的新型农资，并组建高效的推广体系，将新技术快速广泛地运用于农业生产环节中；再如，还可以通过对土壤肥力进行耕前分析，针对不同肥力的土地施行不同的农资使用方案，一是降低成本，二是将对土地和农作物的化学性污染降至最小，使农业种植高效且专业；另外，对于农业生产中的副产品，如饱受民众诟病的农作物秸秆，过去的废弃方法一直是通过燃烧，造成大气污染，现在通过有效技术和方法，除将秸秆直接还田外，还可将其初步加工成为轻工、纺织和建材原料。

（三）适时修改、完善农村环保法律体系

对比美国、欧盟、德国等国家农村环境保护的优秀经验，可以发现各国不仅都有完备、详尽的环保法律体系，并且能够结合现实发展进行及时的更新和完善。

首先，国家要加强农村生态治理立法，尽快制定一部综合性的农村生态环境保护法律，以解决农村环保规范分散于多个法律规范性文件的问题。既要有前瞻性的原则规定，也要有具体的可操作规范，使各级人民政府、农业生产者、法人组织的行为有法可依，为农村环境保护提供更直接有效的法律依据；其次，及时制定专门适用于农村生态治理的单行法律文件，填补农村生态治理的立法空白，如，针对农村环境各种污染源防治方面的立法缺失，通过制定防治环境污染的单行法律文件，可以提高农村环保法规的靶向作用，有效推进农村生态环境治理；再次，适时修改现行的与农村环保有关的法律法规，尤其是地方性法规。我国现有的各地方性农村环保法律法规，规范内容过于原则性，可操作性不强，没有体现出农村生态环境的区域性和差异性，因此，要结合各地农业生态环境的差异性，因地制宜地修订相关法律规范性文件。

总之，鉴于农村环境污染的多因性、复杂性，在制定农村环境政策时，必须具有系统思维，既要有宏观的前瞻性，又要具有微观的契合性，综合运用行政、法律、经济、技术等多方面政策手段，通过各方的共同努力，尽力为农村居民营造一个健康的生产生活环境。

參考文献：

[1]中共十五届三中全会在京举行.人民日报.1998-10-15（1）.

[2]十八大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社.2014.