我国生态环境管理体制改革工作进展情况

文/张玉军

张玉军：生态环境部行政体制与人事司副司长

党中央、国务院高度重视生态环境管理体制改革工作，部署组建生态环境部，实施生态环境保护综合执法改革，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度（以下简称环保垂改），开展跨地区环保机构、按流域设置环境监管和行政执法机构等改革，不断提升生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平。

一、生态环境部机构改革

机构改革涉及多个部门职责、机构与人员整合，沟通协调难度大，任务繁重。生态环境部高度重视，将其作为重大政治任务来抓，成立工作专班，超前谋划、深入研究，加强与有关部门沟通协调，按照时间节点协调推进改革工作。2018年4月16日完成生态环境部挂牌，4月20日基本完成机关人员以及国家应对气候变化战略研究和国际合作中心等部分事业单位的转隶工作。8月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称“三定”规定）。目前，已制定“三定”规定细化方案，正在按程序报中央编办备案。

生态环境部在机构编制和职责上均进行了较大调整和优化。一是在职能配置方面，整合发展改革、国土资源、农业、水利、海洋、南水北调6个部门生态环境保护相关职责，统一行使生态和城乡各类污染物排放监管与行政执法职责，强化了生态环境政策规划标准制定、监测评估、监督执法、督察问责等“四个统一”，在污染防治上解决“九龙治水”问题，在生态保护修复上强化统一监管，打通了“地上和地下”、“岸上和水里”、“陆地和海洋”、“城市和农村”、“一氧化碳和二氧化碳”，贯通了生态保护与污染防治。此外，充分发挥各部门行业管理作用，构建大生态环保格局，使管发展的管环保、管生产的管环保、管行业的管环保，切实落实“一岗双责”。二是为适应污染防治攻坚战需要，在机构编制方面，增设了海洋生态环境司、应对气候变化司、固体废物与化学品司等机构，优化组建了综合司、法规与标准司、科技与财务司、环境影响评价与排放管理司等，行政编制有较大幅度增加。

下一步，生态环境部将以落实“三定”规定为重点，继续抓好部门机构改革工作。一是加快完成“三定”规定细化方案备案，将党中央赋予生态环境部的各项职责落实到司到处到岗，做到优化配置、加强协同、形成合力、提高效率。二是继续协调有关部门完成事业单位转隶工作，加强有关转隶职能的技术支撑力量，完善生态环保技术支撑体系。

二、生态环境保护综合执法改革

针对当前执法存在的“两多”（多头、多层）和“五不一乱”（执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为）等突出问题，《深化党和国家机构改革方案》提出整合组建五支执法队伍的要求，其中包括“整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法”。

在五支综合执法队伍中，生态环保涉及跨部门整合事项较多，难度较大。自2018年3月启动该项改革工作以来，在广泛听取法学专家、地方政府和部门意见基础上，形成《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称执法意见）《生态环境保护综合行政执法事项指导目录》。目前，正在与有关部门就整合职责事项等重点问题进行沟通协调，基本达成一致。

下一步，将继续配合有关方面尽快印发执法意见，指导督促各地按照执法意见确定的原则、方法、路径，组建综合执法队伍。

三、环保机构监测监察执法垂直管理制度改革

习近平总书记在党的十八届五中全会上指出，要实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，着力解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求，难以规范和加强地方环保机构队伍建设四个突出问题。2016年9月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（中办发〔2016〕63号），部署启动环保垂改工作。目前，已有河北、重庆、江苏、山东、湖北、青海、上海、福建、江西、天津、陕西11个省（市）完成环保垂改实施方案备案工作。上述11个省（市）的垂改实施方案，比较有效克服了以上提到的四个突出问题。

试点省份坚持问题导向，聚焦改革目标，积极推动试点工作。在环保机构改革方面，将市级环保局领导班子成员任免由以地方为主调整为以省级环保厅（局）为主，同步将县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理。在环境监测体制改革方面，将现有市级环境监测机构调整为省级环保厅（局）驻市环境监测机构，由省级环保厅（局）直接管理，人员部分或全部上收。在环境监察体制改革方面，上收市县两级环保部门的环境监察职能，构建对地方党委和政府生态环境保护工作进行监督的“督政”体系，向市或跨市县区域派驻环境监察机构，探索建立区域环境监察专员制度。在环境执法体制改革方面，大力推进环境执法力量下沉，规范设置环境执法机构，加强基层执法队伍建设。

下一步，将环保垂改与机构改革、综合执法改革统筹推进，以各级的环境机构改革作为主体，统筹结合综合执法改革以及垂直管理体制改革，构建新型的生态环境管理工作体制。

四、区域流域海域生态环境管理体制改革

为着力解决不同地区和部门职能分散、缺乏合力等问题，切实提高跨地区跨流域环境保护的统筹协调和监督管理能力，第十八届中央全面深化改革领导小组第三十二次会议和第三十五次会议分别审议通过《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》和《设置跨地区环保机构试点方案》，要求探索按流域设置环境监管和行政执法机构、设置跨地区环保机构，实现生态环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法。生态环境部组织编制了赤水河跨省流域机构试点实施方案，指导福建、江西、山东等省级环保部门编制九龙江、赣江、南四湖、东平湖等省内流域机构试点实施方案，有序推进流域机构试点工作。

国务院办公厅于2018年7月印发《关于成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的通知》，将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀及周边地区大气污染防治领导小组。新印发的生态环境部“三定”规定明确在大气环境司挂牌设立京津冀及周边地区大气环境管理局，在长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖流域设立生态环境监督管理局，作为生态环境部设在七大流域的派出机构，区域机构改革、按流域设置环境监管和行政执法机构改革取得实质性进展。此外，中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》还提出健全海域生态环境管理体制，按海域设置监管机构。通过这些改革，不仅强化了原有区域派出机构设置，还按流域、海域设监管机构，生态环境监管机构第一次有了完整的框架。

下一步，将加快推进区域流域海域生态环境监管机构组建工作，细化内部机构设置，推动完善区域流域海域生态环境管理体制。