张居正行政管理思想及当代意义

杨竣婷

摘 要：蒋介石称，张居正是王安石以后最大的政治家。商鞅、王安石和张居正乃中国古代三大改革家。张居正给后人留下的不仅是一套值得借鉴的改革经验，还有其丰富的行政管理思想。本文通过通读《张太岳集》、《陈六事疏》和《论时政疏》，总结出三大管理思想：张居正行政组织思想、人事行政思想和行政职能思想，将其与当今改革实际相结合，发现其仍在焕发光彩。

关键词：行政管理思想；改革；张居正

梁启超将明朝中后期着名政治家，改革家张居正（1525-1582）称之为 “明代唯一的大政治家”。其任内阁首辅十年被称为明王朝暮色中临了丰功伟绩的十年，其所进行的社会改革，被学术界认为是延缓了明代的衰亡。张居正给后代成淀下来的不单单是丰富的变革经验和行政管理实践，还有许许多多值得后人研习的行政管理思想。

一、重纪纲、重效率、以责治吏的行政组织思想

张居正认为让国内百姓听从管教的，唯独纪纲。纪纲，于政府而言，是一套完整的行政体制，是官吏们的行为规范；于整个国家而言，是一套明确的法律规定。“勉勉我王，纪纲四方”，统治者只有振扬风纪，“朝廷尊而下有法守矣”，社会才会有序运转。明朝后期之所以“陵替之风渐成，指臂之势难使”，根源在于“纪纲不肃，法度不行”，法律所管制的只有平民，“强梗者虽坏法干纪而莫之谁何”。1张居正建议，统治者应“张法纪以肃群工”，振纪纲应从官吏先着手，“法所当加，虽贵近不宥，事有所枉，虽疏贱必申”，法就应该要明明确确，令就应该严谨的施行，所有人在法律面前，都应该是平等的。但需要强调的是，“法宜严而不宜猛”2，法律应该严格但不可以刑苛，人情可以考虑但不可以徇私，否则严刑峻法，只是在虐使其民也。而且，“政教号令，必断于宸衷而毋致纷更于浮议”，3关乎国度、社会的纪纲必需只可由中央制定，中央在制定的过程当中也必须恰如其分，实事求是，不能受空谈的影响，治理国家最难的不是立法的问题，而是法律的施行的问题。

要求官吏重纪纲是因为，官吏是连接中央和百姓的桥梁，官吏只有认真按照规定办事，才能准确传达中央的指示。然而地方执行官办事的效率却十分的低，有的案件半了几十年都还没有完结，从而导致了与案件相关的认证物证都因为年代的久远失去了真实可靠性。故张居正提出，“部、院等衙门，凡巨细事宜，既奉明旨，数日以内，即行题复”，比较清楚的事情，需即时做个论断，事变不清楚需要调查的，要划定限期，责令上报。如果超过期限，则以违反制度为由将官员定罪，这也是官吏考核的一项重要指标。张居正非常重视行政效率的提高以达到“天子之号令，譬之风霆”的效果，把重心放在精简行政机构，裁减无关紧要的行政人员。他指出当前最大问题是冗官和冗费，朝廷之中很多官员在征收的税收中动了手脚，而监察的也是睁一只眼闭一只眼。官员质量良莠不齐，导致“牛骥以并驾而俱废，工拙以混吹而莫辨”。4一方面张居正他在缩减冗官冗费，重办贪官蠹役加大力度，另外在选拨人才方面他也非常的重视，根据《商榷》的记载，在张居正着手的这几年，总共裁掉了包括中央和地方1321人，大肆裁员，不仅能给官吏施压，在朝廷中营造出一种严肃高效的氛围，更能为旧的体制提供新鲜的血液，保持其活力。

张居正认为政治改革的核心在于整顿吏制，整顿吏制最有效的方法是明确官员职责，配套完整的监督机构赏罚并举。张居正指出朝廷之风之所以“牛骥并驾”、“工拙混吹”，在于没有综合名实，官吏不认真履行职责。他们或以“不作为态度”对待公事，或以“假公济私”的方式谋求私利，层级之间推诿责任，互以“职责不明”为借口踢皮球。所以张居正上奏皇帝《请稽查章奏随事考成以修实政疏》，请求以事考成：中央行政部门和监察机构划分各级官员工作职责，并按事务的轻重缓急和路途远近，规定完成期限。考成法不仅明确要求划分各个级别、部门的工作任务，使得官员各尽其责，不得再以侥幸之心投机取巧，还制定了完成任务的时间，将办事拖沓的官僚系统纳入讲究效率的轨道上来。而且定下处理好的事情要在文笺登记，六座档案，并且还要分成三份，一份送给六科备注，监督六部执行情况，另一份送内阁审批，稽查六科执行情况。如此就构成了完整、清晰、高效的行政体系。这套体系形成了六科六部和内阁相互制约，相互监督的局面。张居正还建议皇帝要“审慎名器，爱惜爵赏”，有功者要“千金之赏通侯之印亦不吝”，无功者“虽颦睨之微敝胯之贱亦勿轻予”，赏罚并重，致使官员“一切不敢饰非”。5

二、唯才是用，综合名实的人事行政思想

张居正选拔人才的整体方略为“立贤无方，唯才是用”，“才有可用，孤远不离”。他选用人材是以能力作为最重要的衡量标准而不是资质和出身，提出选贤任能应不拘资格、不计品流。张居正在职务分配上既用自己信得过的亲信，又不顾党派之别采用其他流派的人才，曾在《答冏卿李渐庵论用人才》指出无论是哪个的亲朋好友，不论他之前是做什么的，只要他能够办理国家的大事，对待皇上忠诚的经举荐都会被录用。他认为“天下之贤，与天下用之，何必处于己”。他认为是“为国家爱养人才”，应没有偏见、既往不咎、不掺杂个人情感。

在决意起用人材时，他提出用人不疑疑人不用的观点。人才的资格审核应放在录用之前，一经决定任用就应信之。当离间的言语四起时，管理者应相信自身的选取，反对对用人者的责全求备，他认为“人有所长，亦有所短”，故“毋以一售掩其大节，毋以一事概其平生”。张居正主张在实践中选拔人才，主张人才需“试之以事，用之以事”，用实践检验后再为之所用，他认为“器必试，然后知其利钝；马必驾，然后知其良驽”。他痛恨当时“以虚声窃誉，倜傥沆直者”，认为那些人不做实事，仅会用溜须拍马的方式以假象欺世，导致当时政府“政多纷更，事无统纪”。6并且，明后期“贿多者阶崇，巧宦者秩进”，张居正“为政必贵身先”，他劝阻走私门行贿者要秉公办案，赏罚分明。他提倡重用真才实能的人才，并将“敦崇教化，加意人才”作為人才振兴的战略之一，切中明朝人才缺乏的要害，为之后扭转朝廷积习的措施奠定人事基础。

对待任用人才这件事，张居正秉着“养才”是保证人才源源不断的重要举措。“养之素则不乏，使之器得宜”，这与当今人力资源理论中的“培训”原理不谋而合。张居正指出明朝人才匮乏的原因在于用才不当，“素未尝留意以蓄养之，而使之又不当其器，一言议及，辄见逐去，及至缺乏，又不得已”，解决办法应是“养之贵素”，“效一节之用”，培养专业性人才，不要求人才的多方面发展，在此岗位之人，应杰出岗位之业务。7并且，张居正反对“官不久任，事无责成，更调太繁，迁转太骤，资格太拘，毁誉失实”，官员如果在岗位上的任期太短，当他还没有以“事”来证明其能力时就调任，不仅无法对官员进行考核，还会降低官员的责任心，无法使其展示自己的才能。并且对于官员过分讲求其资格，将不利于官员的深造与其对名誉的追求。

张居正用“制度”的办法将人事行政提到了一个新高度。他认为，要想根本上改变明朝官僚政治的日益衰败，必须从制度上加强对官员的治理，“严考课之法，核名实之归”。官吏的升降需按制度来执行，要有任期的时间限制和监督机构的考察，“凡京官和外官三六年考蒲毋得业引复职滥给恩典，须明白开具称职、不称职”，京官每三年考察一次，外官每六年考察一次，然后通过吏部的评语再决定其升降。同时，张居正还推出内外官久任制度，规定“有谙练故事尽心官守者九年，认蒲亦照吏部皆受京职”，“如长官有缺即以佐贰代之，不必另其属官”，外官如果能做到熟悉官场规则并尽职尽责，任期满九年，就可以授予京官的职位；长官一旦空缺，就让副职顶替。从体系内部培养体系所需要的人才，摒弃历年来“空降高管”的做法，从制度上减少买官授爵的腐败。明文规定的官吏管理办法再加上严谨明确的奖惩制度，在张居正负责的这段时期，朝廷官员都小心谨慎，不敢造次。朝廷号令，“虽万里外，朝下而夕奉行”，行政效率十分高，行政腐败也大为减少。

根据史书记载，张居正在位时期，提拔重用的人才不下数百人，其中有家喻户晓的爱国名将戚继光、“素忤居正”的马自强、其他党派人才张学颜等，张居正不问其出处，不顾他人诽谤，始终贯彻“立贤无方，唯才是举”的用人方针，实乃封建时代的杰出“伯乐”，其人事行政方面的很多思想都值得当今借鉴。

三、重视民生、本固邦宁、开源节流的行政职能思想

何为邦本？张居正认为“民为邦本，本固邦宁”[1]。他在《陈六事疏》为皇帝指出：古代盛世之时，亦会存在外患和盗贼，但是百姓仍可以安居乐业，是因为民心稳定，国家之根本不动摇，百姓之心向内，故统治者能不以此担忧。但是当民不聊生，百姓困苦之时，外患内贼则会趁机而起。百姓是否安乐是外患是否发生的一大基础，所以民心稳定的国家，才能安定和谐、源远流长，才能谱写历史的乐章。也就是说只有从根本上解决了问题，才是正确的治理方式。这就跟管仲的一个观点是一致的：一个国家要想变得强大，要想崛起，首先需得关注人民的问题，而不是对外扩张。张居正提出治理国家的重中之重是要让人民有安全感，治国先安民。中央在处理民生问题的时候，也要遵循这个原则，减轻人民的负担，提高人民的生活质量。统治者应“念民穷加惠邦本”，体察贫苦百姓，多给予百姓一些实惠的政策，而不是企图拿百姓之粮充盈国库；“于凡不急工程不益征办，一切停免”，对于诸如皇室住宅、多余的桥梁、马路等对百姓生活、国家富强无益的工程尽量延后，减少百姓的徭役，并且那些暴征的税收摊派，是对国家毫无用处的，应该停止。民穷则国贫，但国贫切勿求索于民。根据明朝后期国情，张居正提出改革税制，用“一条编法”将赋税都改为缴银的田赋，减少中间环节并抑制腐败与不公的现象，改变官吏、豪民有田不赋，贫民田少而重赋的现象。关于民生问题张居正还应从“严肃吏治”做起：吏部要注重地方官员的质量，强调为官者应“守己端洁，实心爱民”，并要加强对他们的考核：对于称职又关心百姓的官员要加快提拔；无实政于百姓、虽有才干的官员也不重用；对于贪污显著的官员要“严限追赃，押发各边”，何时退完赃物，何时另行发落。

张居正认为，要使国富，不能搜刮于民，国家财政的增长不止来源于人民缴纳的税收，要靠统治者开源节流的思想。关于开源，张居正看到封建国家财政的主要来源是赋役收入，而晚明时期，承担赋税的田亩数量日削月减，故财政匮乏，国家陷入经济困境。张居正提出要对所有土地进行清丈，“清丈之议，在小民实被其惠，而于官豪之家殊为未便”，清丈土地实际上扩大了承担土地赋税的范围面，减少人民的赋税压力，同时也给国家带来更高的财政收入。其后，推出一条鞭法简化税制，赋役征调统归于用银两缴纳，将农民原本沉重的赋税部分转移到大地主身上，增加农民的积极性。这一条措施推行不久，一举扭转了多年贫富差距越来越大的问题。同时，张居正鼓励农商并重，发展实业，他提到“欲物力不屈，则莫若省征发以厚农而资商；欲民用不困，则莫若轻关市以厚商而利农”，他力主省征发、轻关市、以利农商。反对自古以来重农抑商的国策，他认为“古之为国者，使商通有无，农力本稿”，农商皆本。农业与商业是互利互惠的、相互依托的，“商不得通有无以利农，则农病；农不得力本稿以资商，则商病”；关于节流，张居正大力提倡节俭，反对腐败。朝廷所需开销，都“锱铢必争”，能省则省。这里节俭政策，他提出有三：免循例赐宴、整顿驿站、停止内工，用效用的角度来分析花费，尽量做到不陋不奢，能用之物则用，不能用之物也不将就。并且他倡导统治者应“俭素以为天下先”，让皇帝作为节俭的领头者，节省“一切无用之费”。同时大力整顿官场奢靡之风，杜绝公款私用、缩减公款开支。张居正节俭倡廉，要求减轻贫苦民众的负担，官员要节约倡廉，得到该得到的就可以了，此乃“上下唯物清心省事，安静不扰”，遂可使“邦本获宁也”。

万历九年，改革初见成效，国库充盈，张居正上疏神宗皇帝，减免兵、工二部马价、粮价等，以减轻人民负担。张居正以富国强兵为宗旨的改革，一定程度上缓解社会矛盾，增强综合国力，促进了历史的进步和发展。

四、当代意义

党的十九大提到，中国正处于全面建成小康社会最后阶段，中国特色社会主义开始步入新时期。当前，我们仍处在重要战略机遇期，前景十分广阔，但是还是面临着许许多多的难题，等待着我们去解决。在过去的奋斗中，我们取得了一定的成就，而且是全面的、创造性的成就，改革也是深层次的、根本性的，经过努力，中国已经取得了一定的创造性成绩。但是，也必须看到我们工作中间存在的不足和面临的挑戰。在十九届全国人民代表大会中给我国社会的主要矛盾下了一个新定义“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，党和国家将提高民众的生活质量作为奋斗目标，与张居正“民为邦本，本固邦宁”的民生思想不谋而和，都认为“治理之要，惟在于安民”。并且当今很多现实问题都可以参照张居正先生的思想加以思考：十九大我们提到的深化机构和行政体制改革，可以运用张居正“以责问吏”的行政组织思想，统筹机构设置，科学配置部门权力、明确职责，提高效率；在实施乡村振兴的过程中，可以强调“新乡贤”发挥的领导作用，注重人才对社会的作用，尽量做到“唯才是举”的人事行政。张居正先生所处时代虽然和我们大不相同，但是其经世致用的行政管理思想仍在现代熠熠生辉。

参考文献

[1]张居正，卷三十六，《 陈六事疏 》

[2]张居正，释十五，《 论时政疏 》

[3]张居正，卷 四十七，《 太师张文忠公行实 》

[4]张居正，卷三十六，《 陈六事疏 》

[5]张居正，卷二十五，《 答工部郎中刘公 伯燮言用人毁 誉 》

[6]张居正，卷三十六，《 陈六事疏 》

[7]张敬修卷四十七，《 太师张文忠公行实 》

[8]张居正，卷三十六，《 陈六事疏 》

（作者单位：西南民族大学）