我国少数民族地区公共服务发展中的利益机制分析

汝 雷

（阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236037）

改革开放以来，由于体制等原因，造成了我国经济、社会的非均衡发展，在公共服务领域同样如此，长期以来，在公共服务供给中，少数民族地区与我国经济发达地区差异非常明显，虽然近年来各级政府和管理部门提出要尽快推进我国公共服务均等化的发展，但在实际工作中效果并不尽如人意。公共服务均等化的过程就是一个利益重新分配的过程，所以，当前，我们必须对我国公共服务供给中的利益机制进行深入分析，探索其运行的本质机理，方能有效解决这一问题。

1 我国少数民族地区公共体育服务现状

1.1 公共体育服务投入不足

随着社会经济的发展，我国对于公共体育服务的投入持续增加，2017年体育经费突破100亿元，公共体育服务投入40.11亿元，公共体育设施需求、健身需求等得到了一定程度的满足。但我国社会经济的发展水平还不高，对于公共体育服务的投入虽然增加很多，但增速明显低于经济增长水平，尤其是少数民族地区，公共体育服务投入更低。2008-2016年我国公共体育服务东西部经费如表1。可以看出，西部公共体育服务投入一直远远低于我国经济发达地区，这在很大程度上影响了少数民族地区群众体育的发展，少数民族地区人们的体育权利无法真正实现。

1.2 公共体育服务供给内容与需求脱节

我国少数民族地区有着独特的地理特征和文化特征，其对于公共体育服务的需求与我国普通民众有着一定的差别，在课题组的调查中发现，我国少数民族地区公众最喜欢的是和他们生活习俗相一致的体育服务。例如在新疆地区大部分居民喜欢骑马，四川部分山区居民喜欢射箭，沿江居民则更加喜欢游泳、划船等体育项目。这就要求我们在公共体育服务供给中要充分考虑到少数民族的特点。但是在实际的供给中，地方政府和体育管理部门更加关注的是效率，对于少数民族的独特需求考虑不够，无法满足少数民族的公众需求。根据2015国家社科基金“我国政府购买基本公共体育服务的制度安排与推进路径选择”课题组的调查，影响少数民族公共体育服务发展的主要因素中，供给内容排在第一位。

1.3 公共体育服务发展水平不高

我国核心发展理念是公平公正，2014年12月13日，习近平总书记在江苏调研时提出：“没有全民健康，就没有全面小康”。在这里我们可以看出，习近平讲的是全民健康和全面小康，这就要求我们在公共体育服务的发展中，不能仅仅重视部分区域、部分省份或者城市地区民众的身体健康，而应该不断促进公共体育服务供给重心下移，公共体育服务资源下沉，通过公共体育服务均等化的发展，真正使公共体育服务发展成果惠及所有民众，提升全社会公民的健康水平。但是目前我国公共体育服务发展是非常不均衡的，少数民族地区和中东部地区相比较，水平较低，尤其的体育场地设施方面差距更大，无法满足公众需求。

2 少数民族地区公共服务发展中的利益机制分析

2.1 利益主体结构不合理影响了少数民族地区公共服务发展合力的形成

在传统的公共服务发展中，我国公共服务的利益主体结构相对简单，主要由地方政府和公众组成。改革开放以后，为了快速提高公共服务发展水平，满足人们的个性化需求，我国公共服务的市场化、社会化改革不断深入，利益主体结构也日益复杂，当前不仅包括地方政府、公众主体，还包括市场主体和社会主体，由于利益层次的不同，不同的主体又都有次级结构，如政府主体包括体育局、文化局、财政局等，如图1。许多部门都与公共服务密切相关，都是公共服务供给中的利益主体。公众主体既可以根据地域划分、也可以根据城乡划分、民族划分、阶层划分为不同的利益主体，社会主体、市场主体也都可能因为参与目标、参与形式的不同，划分为若干次级的利益主体。所以在我国公共服务供给中，利益主体包括政府主体、公众主体、社会主体、市场主体，每一主体又都可以分为不同的次级主体，我国公共服务供给中的利益主体呈现出明显的多元化状态[1]。

在这些多元的利益主体中，他们的结构是怎样的，这一问题必须明确，这是解决我国公共服务发展不均衡的关键。在不同的利益主体中，政府在公共服务供给中具有非常明显的主导作用，公共服务项目的发起、管理、监督、控制主要都是由地方政府完成，但是地方政府要依赖社会主体、市场主体提供资金支持、人才支持、解决公共服务供给中资金不足以及公众个性化需求等问题，同时又要依赖公众对其工作满意度进行支持。当然市场主体、社会主体及公众主体同样对政府有所依赖，公众依靠政府获得基本公共服务，社会主体、市场主体要依赖政府获得政策的支持等，同时公众主体还要依赖市场主体、社会主体获取个性化的服务[2]。但是从整体上看，在当前少数民族地区的公共服务供给中，虽然多元利益主体互相依赖，但由于我国政治体制改革不够深入，与经济发达地区相比，市场经济发展也不够成熟，政府与市场，政府与社会更多的体现出一种雇佣关系，通俗一点说就是政府通过承包的方式，利用市场与社会的资金、人才等发展公共服务，二者之间并没有能实现很好的协作，在公共服务供给中，公众参与不够、政府、市场、社会、公众之间无法做到通力合作，无法结合为整体的一种自我管理网络。

表1 2008-2016年我国公共体育服务东西部经费/亿元

图1 我国少数民族地区不同利益主体结构图

2.2 差异的利益需求影响少数民族地区公共服务发展

利益问题是大到一个国家、一个社会，小到一个家庭、一个个体生存发展的资源和条件，在现代社会发展中，一般来说利益可以分为三个层面：一是满足生存和发展的最基本的利益；二是在具体的社会发展中，在履行角色的责任和义务时同时获得的与责任义务相对称的角色利益；三是利用组织个人特有的社会角色、社会地位获取的失常的利益。我国少数民族地区公共服务发展也是不同的利益主体之间存在着非常明显的利益差异而最终导致的。

从需求主体看，少数民族地区无疑都希望获得更多的公共服务，但是由于少数民族地区相比较于东南沿海地区，社会经济发展水平较低，人们受教育的水平也较低，人们更加关注的是交通、医疗、教育等领域的公共服务。经济发达地区由于社会发展水平较高，人们受教育的水平也较高，尤其是近年来随着我国经济发展水平的不断提高，居民对公共服务利益的需求程度较高。对于政府而言，其发展公共服务的主要目的是一方面提高人民生活水平，满足人们的公共服务需求，另一方面是展示其政绩，提高其存在及工作的合法性，为了实现后一点利益需求，它必然会考虑效益最大化的问题，由于经济发达地区民众有较高的公共服务需求，无疑能更好的满足其展示政绩、提高存在及工作合法性的利益需求。另外，我国社会经济发展水平整体不高，地方政府大都财政吃紧，而我国少数民族地区、农村人口所占的比例又非常大，如果发展公共服务务必需要较大的资金投入，这是大部分地方政府所不愿面对的。为了解决我国公共服务发展中的资金问题，人才问题等，我国大力推进公共服务市场化、社会化改革，但是市场主体、社会主体参与公共服务的发展同样有其利益需求，要么是获得社会名声、地位，要么是获得利润[3]。与发达地区相比、少数民族地区消费明显不足，农民的消费能力明显不如城市居民，所以一般情况下，市场主体不愿意参与少数民族地区公共服务发展、社会主体虽然不以逐利为本性，但是由于大部分技术人才集中于发达地区，所以一般也不愿意参与少数民族地区公共服务的发展。所以从整体上看，公共服务市场化、社会化改革不仅不能解决公共服务非均等化问题，而且有可能会进一步加剧其发展。

2.3 利益实现的方式限制了我国少数民族地区公共服务的可持续发展

在利益机制中，利益实现的方式主要包括表达机制、协调机制、保障机制。在公共服务供给中，不同利益主体的利益也主要通过公共服务利益表达机制，利益协调机制及利益保障机制得以实现。

从利益表达机制看，在公共服务供给中，不同的利益主体能够进行合理的利益表达是实现其公共服务利益的起点。相比较于经济发达地区，少数民族地区民众对于公共服务利益的关注是不够的，这就需要建立一定的引导机制。根据发达国家经验，最佳引导的路径有两条：一是政府引导，二是社会引导。这两点，目前在我国表现的都不是非常理想。从政府来看，少数民族地区基层政府事务繁琐，而人员编制又少，大部分文化站等机构都没有人专门负责公共服务事务，政府相关负责人无法准确收集少数民族地区民众的需求信息。所以政府引导一般只停留在简单的标语和口号，实际的效益并不好。在少数民族地区，一般有关公共服务的社团是较少的，工会组织基本没有建立，同时也缺乏专门的技术人才，所以通过社会引导民众重视其公共服务利益也是比较困难的。同时当前少数民族地区民众的公共服务利益表达途径也有问题，基层政府、村委会在公共服务管理中的缺位极大的制约了公共服务的利益表达。在这方面，经济发达地区居民就要好的多，一方面他们重视公共服务利益。另一方面，社团、工会组织等也比较完善，一般的社区都有自己的社会指导员，可以及时准确收集辖区的公共服务需求[4]。

从利益协调机制看，当前我国公共服务供给中主要存在的政府投入中的二元体制问题，以及市场化改革中消费能力不足与市场主体逐利之间的矛盾。我国当前的财政体制是典型的财权层层上收，事权层层下移，由于大部分少数民族地区基层政府财政状况不佳，根本没有能力进行大规模的公共服务的供给，并且在具体的供给中，由于依然采用的是官僚制供给，民众参与很少，所以供给与实际需求契合不够[5]。针对这一问题，我国许多专家学者和地方政府提出新的利益协调机制，即采用“民办公助”和“公办民营”两种模式进行协调，但由于行政体制改革不够深入，少数民族地区市场经济发展水平较低，当前这两种模式在解决公共服务发展方面所起的作用有限，尤其是由于监管不够，经常出现民众消费能力和市场定价之间的矛盾，所以利益协调机制的不完善，进一步影响了我国公共服务的协调发展。

从利益保障机制看，我国公共服务利益保障一般通过法规的制定，法规的执行及法规的监督得以实现。从这几个方面来看，法规的制定目前比较完善。《宪法》等都明确规定公共服务权利是全体公民应依法享有的权利……现在关键问题在执行与监管方面，我国公共服务相关的法规执行目前基本没有得到严格的贯彻，经济发达地区居民依靠较高的经济发展水平及个人较好的收入享有较多的公共服务，而少数民族地区民众的公共服务权利却无法从应然状态转为实然状态。

2.4 整体利益机制运行不畅是公共服务非均等化的深层原因

从利益机制的运行看，要达到最佳的效果，一般要求利益主体协调配合，利益需求趋于一致，利益实现方式科学合理，从以上分析中我们可以看出以上三个方面都存在着很大的问题。从利益主体来看，少数民族地区由于大部分民众公共服务意识不强，政府与公众之间的配合更多体现在精英阶层，大部分民众无法参与其中，市场追逐利润，在缺乏有效监管的情况下，很少主动参与少数民族公共服务供给，政府与市场合作更多的体现在政府利用市场解决少数民族地区公共服务发展中的资金不足，而市场利用政府提供的政策支持实现盈利，对公众的需求很少考虑，政府与市场之间、政府与社会之间，更多的是一种互相利用关系，而不是协调配合的关系。从利益需求来看，不同地区之间都为各自的公共服务利益展开竞争，由于经济发达地区公众具有良好的利益表达途径和能力，所以获得了更多的公共服务利益。由于评价机制的缺陷，少数民族地区公共服务的发展被有意无意的忽略。为了解决公共服务非均等发展的问题，各级政府希望借助“农民体育健身工程”、“雪炭工程”等利益补偿机制解决这一问题，但是这些利益补偿机制在具体的运行中也产生了一系列问题：一是过于注重“输血”补偿，不注重“造血”补偿。在公共服务利益补偿时过于注重场地设施建设，忽略了少数民族地区公共服务意识培养、技能培训等深层次的问题；二是由于当前的利益补偿的主体依然由政府担当，非常容易产生公平与效率的问题，哪些地区该补偿，补偿什么，补偿多少都由政府说了算，这就造成了一些地方由于基层干部活动能力强获得了较多的资金和项目，而其中一些地方由于基层干部活动能力弱获得较少的资金和项目，产生新的不均衡发展；三是利益补偿大都采取统一模式，忽略了少数民族地区文化的乡土本色，尤其是少数民族地区的文化特色，使公共服务的利益补偿无法融入当地农民的生活，非常不利于少数民族地区公共服务的可持续发展[6]。

3 少数民族公共服务发展中的利益优化路径探索

3.1 优化主体利益结构，解决少数民族地区公共服务供给中机制利益动力不足的问题

不同的利益主体，具有不同的利益追求，这在公共服务供给中是必然存在的，但在构建和谐社会的宏观背景下，必须不断矫正多元利益主体的利益需求。从政府主体看，我们必须树立正确的政绩观，我们要深刻的意识到，经济发展是政绩，公共服务的发展也是政绩，我们不仅要解决社会经济领域内的非均等化发展问题，对公共服务的这一问题也要加以解决，并且，公共服务城乡均衡发展也能在一定程度上促进社会经济的城乡和谐发展，我们要树立“以人为本”的执政理念，切实重视起公共服务在少数民族地区社会经济中的作用。在构建和谐社会中的作用[7]。对于公众主体而言，精英阶层们要深刻理解公共服务均等化的价值，要意识到公共服务均等化的发展是我国公共服务可持续发展的先决条件，没有均等化，就没有利益和谐，没有利益和谐，就不会有公共服务事业的可持续发展，我国公共服务水平快速稳定的提高就可能是空中楼阁，在利益表达时要多关注少数民族地区群体的利益。对于社会主体和市场主体，我们不能仅注重利润、社会名声等追求，我们应把不断满足广大人民的公共服务需求视为价值核心，积极参与少数民族地区公共服务发展，促进公共服务均衡发展。

3.2 不断加强公共服务供给中利益机制的约束力

强化公共服务利益机制中的约束力量，也要从过程约束和参与约束两方面入手。从参与约束来看，我们必须强调公共服务供给中的多元参与，针对少数民族地区公众参与意识不强的现状，利益相关者理论可以给我们带来一定的启迪和帮助。我们根据公共服务的供给内容及对象确定谁来参与。公共服务涉及社会生活的方方面面，不同的主体对供给内容，供给形式有着不同的需求，参与意愿的差异也是非常大，对一些基础的公共服务，应主要由政府来完成，但是对于少数民族地区公共服务设施的供给，我们不能简单的把利益主体界定为基层政府，要把各级政府包含在内，考虑到民众受教育程度平均较低，我们可以选取一些教师、退伍军人、村干部等人作为他们的代表，激励他们为了公共服务的发展献言献策。技能培训是一个庞大的工程，单靠政府肯定无法完成，我们必须把市场主体和社会主体纳入利益相关的范围，政府提供政策支持保障市场主体的利润需求和社会主体的发展需求。对相关利益群体进行准确界定以后，我们还要明确不同的利益主体在具体的公共服务发展中的实际利益内容，以保护他们在实际的公共服务供给中的实际利益。

3.3 重视培养少数民族地区公众公共服务权利意识，改善关于公共服务利益机制的信息结构

当前少数民族地区公共服务发展滞后，与其信息结构密切相关，民众对自己的公共服务权益了解不多，而各级政府又很少主动沟通，在公共服务供给中，政策的随意性很强，公共服务投入多少，投入到哪里，都由政府说了算，非常不利于民众公共服务权利意识的提高。要解决这一问题，首先我们还是要发挥少数民族地区基层政府和村委会的力量，我们应力争明确责任人，负责公共服务方面的宣传工作，我们应大力推广利用社区、村委会宣传栏进行公共服务信息的宣传，使民众了解最新的公共服务政策。第二，发达地区公共服务发展的经验告诉我们，社团是信息传播的有效渠道，所以我们应该在农村大力发挥社团。考虑到少数民族地区的现实情况，如果一步到位发展社团可能难度会很大，我们可以把有关公共服务的社团纳入到一些文化社团中，借助文化社团的力量不断发展活动骨干及成员，达到一定的规模时再从文化社团中独立开来。这样就可以通过社团进行有效的信息传播了。同时，政府也可以借助社团的力量实现政府与农民、政策与市场、政策与社会的沟通，解决少数民族地区公共服务发展中存在的信息障碍，降低政府发展公共服务的成本，提高效率。总的说来，充分利用社区、村委会的力量，加快培养公共服务团体，可以在提高少数民族地区民众公共服务权利意识方面发挥重大作用，在一定程度上可以降低地方政府在公共服务发展规划中的随意性，这对少数民族地区公共服务发展是非常有利的。

3.4 以利益表达机制完善为起点，不断加强利益协调机制、保障机制、补偿机制的建设

从利益表达机制看，要真正使市场主体、社会主体、公众主体都广泛的参与进来，尤其是要扩大农民代表的数量。在政策主体方面，不能只考虑政府意见，而应充分听取基层政府及村委会的意见，了解他们的实际情况，发展公共服务面临的困难，在协调利益的基础上，由上级政府、基层政府、村委会、市场主体和社会主体共同努力，解决少数民族地区公共服务发展中面临的经费困难、人才困难。在具体的公共服务供给中，要保证利益表达渠道的畅通，我们既要听取民众的利益需求，也要听取市场主体、社会主体的利益需求，保证多元主体都能合理的参与或影响公共服务政策的制定和实施。

从利益协调机制看，要不断深化管理体制改革，在公共服务供给中，我们要逐步改变政府既定运动员，又是裁判员的现状。针对当前存在的政府与市场、政府与社会、政府与公众、公众与市场之间的矛盾，政府要作为利益协调者发挥作用，应该通过政策制定、制度执行来保障民众、市场、社会在公共服务供给中的利益，鼓励支持市场主体，社会主体参与少数民族地区公共服务的发展。

从利益保障机制看，我们应尽快在遵循《宪法》的基础上进行其它法规的修订，不断细化法规条文，通过法规保障少数民族地区公共服务的投入，应尽快制定《少数民族地区基本公共服务标准》，在具体的执行中，我们不能单独依赖管理部门进行监督，要充分发挥人大、政协、村委员等方面的力量，监督相关法规的执行情况[8]。

从利益补偿机制看，我们应尽快实现由“输血补偿”向“造血补偿”的转变，在“农民体育健身工程”，“雪炭工程”等利益补偿中，不再简单的为少数民族地区提供场地设施，而是提供技能培训、公共服务意识培养、公共服务知识传授等全方位的服务，具体的公共服务内容要根据服务的对象，服务的区域而采取不同供给形式，不断提高少数民族地区民众的公共服务权利意识，促进少数民族地区公共服务的可持续发展。

4 小结

本文运用文献资料、数理统计等方法对我国少数民族地区公共服务发展进行研究。结果表明，为促进我国少数民族地区公共服务发展，必须不断深入公共服务均等化价值理念，解决少数民族地区公共服务供给中机制利益动力不足的问题；必须不断加强公共服务供给中利益机制的约束力量；必须重视培养少数民族地区公众公共服务权利意识，改善少数民族地区关于公共服务利益机制的信息结构；以利益表达机制完善为起点，必须不断加强利益协调机制、保障机制、补偿机制的建设。