城市基础设施工程绩效审计评价指标构建

万 蕾

（泰山学院 经济管理学院，山东 泰安 271000）

1 城市基础设施工程中存在的问题

城市基础设施工程在快速开展的同时，资金运行、工程质量、分配管理、政策落实等多方面的问题也层出不穷。按照城市基础设施工程进展顺序，即项目立项、项目实施、项目运营三个阶段，将主要问题整理归纳。具体如下表：

表1 城市基础设施工程主要问题

以上问题严重影响城市基础设施工程建设的整体绩效，牵扯到广大低收入人群的切身利益，引起了社会公众的广泛关注。这些问题除了真实性、合法性问题外，大多是管理、技术、政策及执行层面的问题，通常就是绩效问题，不得不引起关注。

2 城市基础设施工程绩效审计必要性

2.1 党和人民对城市基础设施工程关注度高

城市基础设施工程帮助中低收入民众享受福利的同时拉动经济増长，促进就业。根据社会保障理论，城市基础设施工程作为社会保障的一种形式，对国家的有序性、社会的稳定性有不可忽视的作用，其存在正如一个安全系统，在保障社会稳定的同时，提高居民整体生活质量。

广大人民群众对城市基础设施工程的建设密切关注，迫切希望工程能够得到有效监督，维护自身合法权益。党中央陆续出台城市基础设施工程绩效的管理办法，在党和人民的殷切关注下，加强对城市基础设施工程整体绩效的审计工作势在必行。

2.2 有利于提高政府服务水平

根据委托代理理论，社会公众作为城市基础设施工程资金投入者，期望及时了解政府对资金使用绩效信息。开展城市基础设施工程绩效审计，可以有效刺激工程建设管理部门单位，提高部门单位能力，提高工程建设的效率和效果。同时，城市基础设施工程绩效审计将审计结果向社会公众公布，也可以向公众传递政府服务的具体信息，让政府工作和服务处在阳光下。

2.3 促进树立正确的政绩观

目前，我国许多地方官员的政绩观不正确，原因在于目前我国没有对官员政绩进行全面、客观评价的标准。许多地方政府盲目建设城市基础设施工程，一味追求数量而忽视质量，不考虑百姓真正需要，把项目建设在交通不便之地，代价就是城市基础设施工程建成之时就是空置之日，资源环境被破坏浪费。城市基础设施工程绩效审计的评价结果直接影响到官员的政绩，倒逼官员在建设城市基础设施工程时保质保量，树立正确的政绩观。

2.4 帮助政府转变职能

根据新公共管理理论，政府要提高自身处理公务的能力，使自身更具效率性，做出的工作更具绩效性。政府应该对自身机构进行重新审视，去除多余机构，对工作不仅要合乎规定，更要追求效率，重视对工作质量的提高。

一个完善、全面、科学的城市基础设施工程绩效审计评价体系可以有效评价政府职能履行的效果，及时、准确地发现政府在行使社会保障职能过程中是否存在越位、缺位、错位现象，是否应该将部分职能让位给社会，从而帮助政府加快转变职能，精简机构，简政放权，从而促进社会资源更高效地流向绩效最高的地方。

3 城市基础设施工程绩效审计评价指标设计原则和评价标准

3.1 城市基础设施工程绩效审计评价指标设计原则

城市基础设施工程涉及中央、省级财政部门预算，市、县级单位预算资金，社会渠道筹集资金多个来源，资金投入项目类型多样。同时，还要考虑各个地方的城市基础设施工程发展特点，设计的评价指标应当符合地方情况。虽然城市基础设施工程指标非常复杂，但都要遵循一定的设计原则，各地方都要遵守以下五个设计原则如下：

客观性原则。每一个审计评价指标的设立必须要能够客观反映城市基础设施工程绩效，不同的专家根据评价指标分析所得出的意见要一致。

全面性原则。审计评价指标的设立争取要覆盖城市基础设施工程绩效的方方面面。根据城市基础设施工程的建设流程和目标，完整地覆盖整个城市基础设施工程的成本是否经济、建设是否高效率、工程使用效果如何、保障是否具有公平和对周围生态环境是否友好。

重要性原则。不同地方城市基础设施工程发展程度不同，因此，审计评价指标的侧重点也不同，要根据地方情况确定指标的重要性。

可操作性原则。指标要容易采集数据，同时，对指标的评价意见要能用在以后的问题整改中。

定性与定量相结合原则。城市基础设施工程绩效非常复杂，要想全面地覆盖工程绩效的各个方面，既要用到定性指标，也要用到定量指标。例如，检查资金管理制度的健全性，无法用定量指标衡量，此时要采用定性指标。

3.2 城市基础设施工程绩效审计评价指标的评价标准

由于我国城市基础设施工程绩效审计正处于起步阶段，没有统一的指标建设思路，更没有一份完善科学的评价标准。尽管评价标准很难进行统一，但目前国内学者对城市基础设施工程绩效审计的评价标准的依据已经有了较为统一的认识。具体来说，即预算绩效管理相关规定、城市基础设施工程相关管理制度结合、地方各级政府制定的城镇、城市基础设施工程规划和年度计划、中央与省级政府以及省级政府与市（县）政府签订的目标任务、划拨至城市基础设施工程项目的财政资金管理办法、城市基础设施工程财务收支管理制度，结合城市基础设施工程建设、施工当地的实际情况。应当从利益相关方的角度考虑，即社会公众对城市基础设施工程的满意度，城市基础设施工程领域专家意见，政府部门对项目的考核评价。综合以上，以此作为城市基础设施工程绩效审计评价标准。

4 评价指标的构建

审计评价贯穿、涵盖了整个项目，评价包括项目立项阶段、项目实施阶段和项目运营阶段，评价内容包括经济性、效率性、效果性、环境性、公平性。评价指标按照项目阶段分类，分别为城市基础设施工程项目立项、实施和运营绩效指标。在此，将城市基础设施工程绩效指标体系共分为三个层次，第一个层次是准则层，设置一级指标4个；第二个层次指向性指标，共设置9个指标；第三个层次是执行层指标，共设置39个指标。按照当前城市基础设施工程建设施工及投入使用情况的一般特点进行设计，在具体审计应用到实务中时，可结合工程建设当地的实际情况和城市基础设施工程的发展情况有侧重性的使用。

4.1 项目立项期指标

项目立项，评价的是决策绩效，一级指标1个，二级指标4个，三级指标10个。主要反映的是经济性指标、公平性指标，公平性指标指公众对城市基础设施工程立项计划的知情权以及参与设计选址等权利的公平履行。具体如下表2：

表2 项目立项审计评价指标

续表

其中，资金落实指标属于定性指标。资金到位率是指城市基础设施工程实际筹集到位资金与国家城市基础设施工程政策法律法规指定投入资金的比率，用以反映说明和考察判断城市基础设施工程资金筹集情况对工程施工总体资金充足的程度。到位及时率是指目前已经到账的项目资金与按照国家政策规定按时筹集应到账资金的比率，用以反映和考核项目资金落实的及时性程度。

城市基础设施工程资金到位率=（基础设施项目实际到位资金/计划投入资金）×100%，

城市基础设施工程资金到位及时率=（基础设施项目已到账资金/应到账资金）×100%。

4.2 项目实施期指标

项目实施期，评价的是基础设施项目资金的管理使用绩效和整个建设施工项目管理的绩效，一级指标2个，二级指标3个，三级指标14个。主要反映的是效率性指标和效果性指标。具体如下表3：

表3 项目实施审计评价指标

其中，定量指标计算公式如下：

城市基础设施工程资金挤占挪用率=（工程被挤占挪用资金/工程已到位资金）×100%，

城市基础设施工程资金结余率=（工程完工后结余资金/工程立项阶段批复的设计概算）×100%，

城市基础设施工程质量达标率=（工程质量达标数/工程完工总数）×100%，

城市基础设施工程成本节约率=（立项阶段批复概算-工程完工后方结算）/立项阶段批复的概算×100%，

城市基础设施工程延期率=（城市基础设施工程拖延天数/计划批复工程工期天数）×100%，

城市基础设施工程单方造价=科学评估测试的工程总造价/工程总建筑面积。

对城市基础设施工程资金管理制度的审计是指，检查工程建设单位是否为保障工程专项资金的完整、规范、高效使用运行，而设立了必要且专门的监控措施，该措施是否有效、切实投入使用，而不是形同虚设。对工程质量的审计可以查看房屋质量是否达到国家住建部要求的城市基础设施工程质量标准，建设是否符合《建筑法》、《建设工程质量管理条例》等。城市基础设施工程竣工之后是否有专家验收检查并出具相应工程合格的验收报告。

4.3 项目运营期指标

项目运营期指标，评价的主要是成果绩效，包括社会绩效和环境绩效，一级指标1个，二级指标2个，三级指标15个，主要是环境性、效果性和公平性指标。具体指标如下所示表4：

表4 项目运营审计评价指标

其中，城市基础设施工程建设任务完成率=（工程实际完成数/立项阶段计划完成数）×100%，

城市基础设施工程闲置率=（闲置城市基础设施工程造价/城市基础设施工程总造价）×100%，

社会保障稳定影响指标，指的是因对城市基础设施工程施工建设、运营等过程中存在的问题不满而造成的上访人数。

城市基础设施工程满意度=（保障及潜在保障人员达到满意的样本量/调查中低收入人群总样本量）×100%。

满意度是指中低收入人群对城市基础设施工程的满意程度，具体方面包括小区管理满意度，社会公共事务服务，如交通、医院、学校等配套情况满意度、廉租房建设目标完成程度、分配退出机制、制度设计满意度。

5 展望

城市基础设施工程在快速进展的同时，呈现出资金运行、工程质量、分配管理、政策落实等方面的种种问题。这些问题的发生既反映了我国城市基础设施工程仍存在许多缺陷和漏洞，也反映出我国对其监督力度不够。对其进行绩效审计监督，可以全面地对工程做出客观评价，既考虑到工程目前状态和效果，又考虑到工程对未来的影响。绩效审计还可以对城市基础设施工程管理制度流程提出改进意见，规范管理。从长远意义上看，城市基础设施工程绩效审计，作为政府开展绩效审计的一个试点项目，可以借其理论框架的建立，发展完善其他政府绩效审计项目。绩效审计的监督力度从而得到加强，对政府提高其服务能力、质量、效率，加快政府转型，建设服务型政府，是一个强大的推动力量。