论人大监督权与监察委监察权之关系、界限与衔接

摘 要：

监察委员会的监察权与人民代表大会的监督权同属监督权体系。这是否打破了人大单向监督模式的平衡状态，学界尚存异议。人民代表大会制度是我国根本政治制度，监察体制改革需在人民代表大会制度框架内进行，方可确保我国民主政体的稳定。监察委员会的监察权来源于人民代表大会的监督权，为监察权注入了民主因素。基于此，区分人大监督权与监察委监察权并明确两权关系的意义凸显。首先，需明确监察权独立的法律地位及其保障，以保证监察委员会欲达监察之目标的实现。其次，以“公职人员为中心”及“以国家机关为中心”的标准，试图为人大监督权与监察委监察权的权限范围划出界限。第三，基于“人大主位监督、监察委次位监察”的论断，理清人大监督权下监察委监察权的行使，主张监察委需纳入人大的规范性文件备案审查与法律法规实施情况检查的监督范围之中。此外，人大特定问题调查权与监察委调查存在一定的重合，故需对两种调查权的行使进行疏通，以发挥我国监督体系的整体实效。

关键词：人民代表大会；监察委员会；监督权

作者简介： 靳海婷，中南财经政法大学博士研究生，主要研究方向：宪法学与行政法学（湖北 武汉 430074）。

基金项目： 中南财经政法大学博士研究生创新教育计划资助项目“个人信用信息的国家尊重与保护义务”（201710607）。

中图分类号：D9111 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2018）05-0081-16[HJ*4][HJ5：*3/5]

引 言

目前，我国实行以人民代表大会为核心的一元二级单向监督模式。《宪法》规定，国家机关由人民代表大会产生，并对其负责，受其监督。人民代表大会行使宪法赋予的监督权，以监督国家机关依法行使职权。监察体制改革的实质是对国家监督权的重新配置。通过机构和职能的调整，并设立了监察委员会，形成人大下的“一府一委两院”的权力格局。监察委员会的监察对象为所有行使公权力的公职人员。这与人民代表大会的监督权范围有所重合。对此，有学者提出监察体制改革有颠覆人民代表大会制度的危险。因为监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，突破了我国人民代表大会单向监督模式。但也有学者认为，监察委员会实际上的监察对象是国家机关中的公职人员，并不影响人民代表大会的监督权的有效行使。两种观点各执一词，尚无定论。

诚然，人民代表大会制度是我国根本政治制度，不容动摇。人民代表大会行使的监督权是人

民主权的体现，不容侵犯。故笔者以监察委员会监察权的行使必须在人民代表大会制度框架下运行为宗旨，分别就监察委员会监察权的权力来源问题，监察权独立的法律地位问题、人大监督权与监察委监察权的界限问题及监察委监察权在人民代表大会制度框架下如何运行的问题进行研究，以期规范监察委员会监察权的运行。

一 监督权体系的构成及内在逻辑

（一）监督权体系的构成

1人民的监督权

我国依人民主权理论建立国家，意味着国家权力来源于人民主权。如施米特所言：“在民主国家中，国权必须出自人民，而不能出自一个处在人民之外、凌驾于人民之上的人或机构。” [德]卡尔·施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海：上海人民出版社，2005年，第254页。 马克思在《法兰西内战》中强调，“无产阶级的权力属于人民，权力的行使是为实现人民的利益” 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集（第3卷）》，北京：人民出版社，1995年，第57页。 。这表达了政府权力必须接受人民监督的思想。列宁同样重视权力监督问题，并认为“人民是国家权力和国家机构的基础，人民监督权是人民天然的权利” 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《列宁全集（第26卷）》，北京：人民出版社，1995年，第202页。 。此外，我国《宪法》第2条规定：“国家的一切权力属于人民”。不论从理论上还是法律文本上，人民始终是国家权力的民主正当性基础。监察权归属于国家权力体系，理应源自于人民权力。具体而言，监察权来自于人民的监督权。 权力产生于人民，权力需要人民的监督。原因在于：第一，马克思指出，“社会为了维护共同利益，最初通过简单的分工建立了一些特殊的机关” 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局：《马克思恩格斯选集（第3卷）》，第12页。 。权力的真正拥有者是人民，机关只不过是权力的行使者，双方必须按照“契约”的规定行事。人民服从政府的统一管理，同时权力的行使者应当接受人民的监督。第二，在由人民产生的诸多国家权力中，一般使用权力制约权力的方式达到平衡。但是，在权力的运行中力图达到绝对平衡无疑是艰难的。人民监督权相较之下具有广泛性，提供了权力制约的新路径。显然，国家权力与人民监督权力之间是“一体两面”的关系。国家权力和监督权力同属于人民主权。两者在“脱离”人民之前，属于人民主权的“权力束”，表现为内部制约关系。可一旦国家权力与人民主权相离，则必须同时产生监督权力以防止国家权力的滥用。

2人民代表大會的监督权

国家权力为人民所有，即全体人民享有管理国家事务的权力。然而，因“人们的知识、文化、技能不足，直到今天还未能达到使劳动人民能够参与管理的地步” 王建国：《列宁一般监督理论的制度实践与借鉴价值》，《法学评论》2013年第2期，第55—63页。 。对此，密尔提出代议制的方式，以弥补人民参政能力的不足。他认为，“全体人民或一大部分人民通过由其定期选出的代表行使最后的控制权”，以此保证人民有效参与国家管理。 [英]JS密尔：《代议制政府》，汪瑄译，北京：商务印书馆，2014年，第65页。 我国建立人民代表大会制度，通过人民选举代表代为行使人民权力，以此方式实现人民管理国家。 我国《宪法》第3条与第27条分别规定了人民代表大会对国家机关的监督权与人民对国家机关的监督权。 《宪法》第3条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。 可知，人民代表大会虽拥有监督国家机关的权力，但是人民代表大会作为国家机关之一，同样在人民监督权的监督范围之中。此外，依据“宪法是人民的授权书”的一般理论，人民授权人民代表大会以监督“国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院”的职权， 《宪法》第67条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（六）监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。” 可知，各国家机关同样应在人民的监督之下，以《宪法》第41条规定的“批评、建议、申诉、控告、检举”等监督方式体现。

人民代表大会监督权是保障国家法律实施和维护人民根本利益的权力，同时也是对国家机关实施的检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，2003年，第21页。 实践中，人大监督按照内容划分，可分为法律监督和工作监督两部分。 刘政、程湘清：《人大监督探索》，北京：中国民主法制出版社，2002年，第18页。 法律监督是对宪法、法律法规实施情况进行的监督。主要针对“一府一委两院”的规范性行为或实施行为进行审查处理。 《监察法》第53条规定，“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。” 工作监督是对“一府一委两院”的工作是否符合宪法和法律赋予的职责，及其组成人员是否尽职尽责等进行监督。 《人大及其常委会的监督权如何行使？》，中国人大网， http：//www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/01/content_1628199.htm， （2011/03/01）[2017/09/22]。 不论是法律监督或者工作监督，其核心都是保证国家机关及其人员行使国家权力的行为合法、合规。这恰好与监察委员会 “对所有行使公权力的公职人员，进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作”的监察职能存在重合。

3监察委员会的监察权

中共十八届六中全会公报指出，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督” 《中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报》，载《人民日报》，2016年10月29日02版。 。中共十九大报告进一步强调“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会” 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，载《人民日报》2017年10月29日02版。 。以上两份报告内容可解读为：第一，从横向上看，监察委员会与政府、司法机关并列的提法，意味着监察委员会与政府、司法机关的地位相等，由此形成“人大下的一府一委两院”的权力格局；第二，从纵向上看，在国家、省、市、县组建监察委员会，意味着监察权是贯穿于中央到地方的权力，由此形成中央到地方的全覆盖的监督体系。

《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》（简称《方案》）及《监察法》中详细规定了监察委员会的筹建脉络。首先，在监察职权的整合上，《方案》将“县级以上地方政府的监察厅（局）、预防腐败局和检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。其次，在监察委员会的机构产生上，《监察法》第8条及第9条规定了“监察委员会由本级人民代表大会产生”及“监察委员会的人员构成由本级人民代表大会选举、任免”，分别从机构组织与人员配置上明确了监察委员会的组建模式。人大选举其机构、任命其人员，给予监察委员会以民主基础。第三，在职权范围及履职方式上，监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监督，实现国家监察全面覆盖，并监督公职人员“依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守”等情况。 《监察法》第11条规定：“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。” 同时《监察法》第11条明确了监察委员会的“监督、调查、处置”等职责。此外，十九大报告确定实行“监察委员会同党的纪律檢查机关合署办公”，是监督形式的整合，增强了监督的合力。

（二）监督权体系中各监督权的内在逻辑

1人民监督权与人大监督权的关系

阿克曼认为，“‘人民并不是超人的代名词，而是一个能有效促进政治精英和人民大众进行有效互动的程序。” [美]布鲁斯·阿克曼：《我们人民：宪法变革的原动力》，孙文恺译，北京：法律出版社，2003年，第187页。 在代议民主的框架下，人民所拥有的政治权利具有三种程序功能，即构成性功能、参与性功能及监督性功能。“人民”通过“代议民主”机制的转化进而隐退，代之以选民、公众及公民三种身份。其中，选民通过选举组成人大，实质是“人民”向人大的授权；公众通过汇聚形成公共意志的载体，产生对公共决策和国家机构的压力；公民作为政策的体验者，可对人大代表与人大积极履职施加压力，也可对国家机构的履职提出批评和建议。 秦小建：《论公民监督权的规范建构》，《政治与法律》2016年第5期，第61—70页。

一切权力属于人民。不论是代人民行使权力的人大机关还是进行国家和社会管理的国家机关，都是人民权力的作用对象。可见，人民监督权必须是一种单向的监督，人大监督权的行使也应属于人民监督的范围。基于人民的三种转化身份，人民的监督权与人大监督权的单向监督具体表现在三个方面：其一，选民对人大的监督。选民可以通过定期选举或罢免等方式监督人大履行职责；其二，公众对国家机构的监督。依据《宪法》第2条第3款：“人民通过各种途径和形式管理国家事务”，意味着属于人民概念下的公众这一群体当然可以依据某种合法身份在国家治理中发挥监督的作用；其三，公民对国家机构的监督。《宪法》第41条规定公民可通过“批评、建议、申诉、控告、检举”等监督方式，在国家机构侵害其权益时寻求救济。

2人大监督权与监察委监察权的关系

在权力来源上，监察委员会的监察权源于人民监督权和人大监督权。人民监督权由人大代为行使，而人大授权监察委员会行使国家监察权。由此形成监督权“一脉相承”的两层内在逻辑，表现为：其一，人大代为行使人民监督权逻辑。即在现代民主国家，人民监督权由制度化的民意机关代为行使。同理，我国属于人民主权国家，通过宪法赋予职权的形式，人民的监督权由制度化的人大代为行使。其二，人大授权行使监察权的逻辑。即人民代表大会通过授权的方式，将国家权力分别配置到不同的国家机关，履行不同的国家职能。其中，人大的监督权以国家职权的形式授予监察委员会，其监察权得以成立。

监察权得以通过“国家职权”形式脱离人大监督权，原因在于，其一，从实质上看，人民代表大会监督权分为法律监督与工作监督，其中法律监督属于宪法保留职权，具有共同体不可转让的属性。 陈端洪：《制宪权与根本法》，北京：中国法制出版社，2010年，第119页。 工作监督不在宪法保留之列，且工作监督具有维护良好秩序之目的，可以作为被授予的权力分配到指定机关，履行国家监督职能。按照授权原理，授权者需要具备相应权力方产生授权效果。人大监督权中的工作监督与监察委员会的职能定位存在一致性。这说明人大将监督权授予监察委员会确符合实质要件。其二，从程序上看，《宪法》第3条规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。可见，人大将监督权配置到具体的国家机关具备宪法上的程序要件。综上，监察委员会的监察权基于人民监督权和人大的监督权而产生。该逻辑可表述为，“人民监督权由人大代为行使后，由人大授权监察委员会行使监察权”。可见，监察委员会的监察权具有民主基础，符合我国民主宪制。

3监察权民主基础的证成

监察委员会监察权遵循“人民监督权由人大代为行使，其后由人大授权国家机关履行国家监察职能”的逻辑而产生。其中存在着一个“权力赋予与监督的链条”，即从人民—人民代表大会—具体国家机关。 翟志勇：《监察委员会与“八二宪法”体制的重塑》，《环球法律评论》2017年第2期，第105—114页。 监察委员会监察权来源于人民的赋权，由此为监察权的正当性提供了民主基础和效力基础。

首先，监察权由人民与人大赋予，为监察权提供了民主基础。马克思主义代议制理论认为，“人民是国家权力的终极来源，而一切权力集中于代议机关。人民选举产生代议机关，并由代议机关产生并监督其他国家机关。由此形成以人民为出发点和落脚点的闭合环路，保证人民当家作主管理国家权利的实现。” 李忠：《国家监察体制改革与宪法再造》，《环球法律评论》2017年第2期，第83—92页。 显然，民主与监督的相互支持，共同构成代议制的两大支柱。其次，监察权由人民与人大赋予，为监察权提供了效力基础。依据《宪法》第3条规定，全国人大产生行政机关、监察机关、审判机关、检察机关。这说明监察委员会与全国人大产生的其他国家机关处于同一权力层级，行政权、监察权、司法权具有相等的宪法效力。所以，为保证监察委员会权力的有效性与相等性，形成对其他国家机关的监察权威，那么监察委员会必然应由人民代表大会创设并赋予监察权，否则不利于监察权的独立及有效行使。

二 监察委员会监察权的法律地位

（一）监察权行使上的独立地位

《宪法》第127条规定，监察委员会依照法律独立行使监察权。《监察法》第4条同样规定，监察委员会依法独立行使监察权，而且不受行政机关、社会团体和个人的干涉。一般而言，权力反映的是人与人之间的支配与服从关系。马克斯·韦伯认为，权力是把一个人的意志强加在其他人行为之上的能力。 [德]马克斯·韦伯：《经济与社会（下卷）》，林荣远译，北京：商务印书馆，1997年，第246页。 从形式上来看，权力是被赋予的，代表公共利益的名分、主体资格和行为的正当性条件。从实质上来看，权力是一种以组织系统及其辅助设施为载体，可展示为控制力、支配力和强制力的力量。 魏宏：《权力论：权力制约与监督法律制度研究》，上海：上海三联书店，2011年，第27页。 控制力表现为对权力对象意志上的主导，支配力表现为对权力对象行为上的影响，强制力则表现为对权力对象的意志主导和行为影响上的实际效果。这三种权力效果集中表现为权力的独立性。

尽管监察权源自人民监督权和人大监督权，监察权行使上仍然具有独立的法律地位。监察权应当是一项独立的整体性权力。原监督权在配置上表现为“一体多极”的形式，即除人大及其常委会的监督权外，其他监督权都分散在纪委、行政、司法等部门，各自在内部发挥自我监督的效用。然而，监察委员会的建立，将分散的监督权整合起来，达到监督合力，利于监督权威的形成。

依据《宪法》规定，监察委员会由人大产生并对人大负责，与政府及司法机关的产生方式相同。这意味着监察委员会与政府与司法机关处于相等的宪法地位，其权力也应当平等于行政權与司法权。因此，监察委员会应具有独立行使监察权的能力。以此保障监察权力的控制力、支配力和强制力等权力效果的实现。首先，监察委员会行使监察权力，是对所有公职人员依法行使职权的监督和管控，从意志上需要给予其以威慑，保证监察权力的有效性。其次，监察委员会的监察权产生的威慑效果，对所有公职人员的行为产生影响，规范其履职行为。最后，监察委员会拥有监督、调查、处置的职责和谈话、讯问、搜查、留置等调查权限。此代表监察权的权力强度，以保障权力的强制效果。总之，监察委员会是否能独立行使监察权，直接影响其存在价值与意义。所以，监察委员会应当具备在宪法、法律范围内独立行使监察权的地位和条件。

（二）监察权独立地位的保障

1监察委员会的组织的独立性

现代社会中，组织是最重要的权力来源。通过组织可以产生一种坚定的信念和对组织目标的服从。 [美]约翰·肯尼思·加尔布雷思：《权力的分析》，陶远华、苏世军译，石家庄：河北人民出版社，1998年，第43页。 此时，行使权力的组织的独立性就显得尤为重要。组织的独立预示着其信念和目标的明确性，是保障权力强度的必备要件之一。

依据《监察法》第8条及第9条的规定，监察委员会由本级人大产生，其主任由本级人大选举。此外，《监察法》还明确规定了监察委员会的产生及组成的程序事项。这意味着监察委员会具有特定的组织形式。监察委员会是由人民代表大会产生的独立的国家机关，与政府、法院、检察院等其他国家机关在组织上是相互分离的，客观上形成“一府一委两院”且各司其职的权力结构。由此构建起一个完全的异体监察模式。 王春业：《论法治视野下监察委员会体制的构建》，《江海学刊》2017年第5期，第142—148页。 中央纪委在十九大报告中指出，“将行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等职能整合至监察委员会，同时探索纪律检查委员会和监察委员会合署办公下执纪监督与执纪审查、依法调查的部门分设，形成与司法机关既衔接又制衡的工作机制” 《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》，新华网， http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-10/29/c_1121873020.htm ，（2017/10/29），[2017/10/30]。 。对此，有观点认为，监察委员会与纪律检查委员会的合署办公方式，有可能影响监察委员会在组织上的独立性。 王春业：《论法治视野下监察委员会体制的构建》，《江海学刊》2017年第5期，第142—148页。 然而，合署办公并非合并，而是在思想观念、方式方法上的深度融合。 张硕辅：《坚持首善标准 构建党统一指挥全面覆盖权威高效的监督体系》，《中国纪检监察报》2017年11月13日。 具体而言，是以坚持党的领导为前提，权力上的整合，具体工作上的分工。通过部门分设确保两者的分工，协调内部工作确保形成监督合力。诚然，权力的背后是组织，权力整合也是组织整合的表现，我们应在关注监督合力效果的同时，还需关注整合后内部的部门分设问题。

2监察委员会的财政独立性保障

加尔布雷思认为，财产或财富会带来的某些方面的权威，引起一定的目的，且财产还能引起有条件的服从。 [美]约翰·肯尼思·加尔布雷思：《权力的分析》，第37页。 可见，财产和权力之间形成的是直截了当的关系。所以财富是权力强度的另一保障条件，具体到各国家机关的权力上，就是其国家机关的权力强度受财政独立程度的影响。

国家机关能够独立行使权力的有效保障就是财政的独立。原有的监察职能由行政监察部门履行。行政监察机关属于政府序列，是政府的职能部门。行政监察机关的人事、财物等都由地方政府控制，导致行政监察机关缺乏独立行使监察权的条件。且极易形成“同体监督”的困境，削弱监察权的权威与力度。现今的监察委员会也可能面临财政独立的问题。目前，就监察委员会的财政供给方式为何并未明确规定。即使是合署办公的纪律检查委员会，也存在财政不独立的情况。 各级纪委的人员配备、福利待遇、办公条件及经费开支等自身利益掌握在被监督对象即同级党委行政手中，人财物权力的依附性，必然导致纪检工作的依附性，这是我国纪检效率低下的根本原因之一。参见何政、郝俊杰：《中国共产党纪检体制机制创新》，《人民论坛》2016年第20期，第108—110页。 有学者从试点情况中总结出“地方财政保证监察委员会的正常运行”的做法。 王春业、王晨洋：《论监察委员会体制的异体监察模式》，《天津行政学院学报》2017年第5期，第48—54页。 实际上，以地方财政供给方式对监察委员会进行保证，易生依附关系，难以保证监察效果。有关此方式弊端的论述多见于司法体制改革的讨论中，不再赘述。在此需要明确的是，监察委员会的建立不应重蹈覆辙。在监察体制构建中需格外注意其人、财、物的独立性，以此作为监察委员会独立行使监察权的物质保证。

3监察委员会的人员独立性保障

阿道夫·贝尔指出，“任何阶级、阶层或群体本身离开了组织这个因素，都不可能有效地掌握和运用权力。” [美]阿道夫·贝尔：《没有财产权的权力》，江清译，北京：商务印书馆，1989年，第63页。 其中，此“组织”一词专指个体的集合。此处的“组织”可视为个体集合概念，即为某一目的或工作而联合在一起的人。任何权力的有效掌握和运用，皆依靠人员因素才能顺利展开。加尔布雷思亦认为，“组织只有赢得内部对其目标的服从才能赢得外部的服从，其外在的权力大小和可靠性取决于内部的服从程度” [美]约翰·肯尼思·加尔布雷思：《权力的分析》，第64页。 。内部人员对权力目的的服从程度直接影响着外在的权力大小。所以，人员的独立意志及独立的行为能力是保证权力有效行使的又一保障。

依据《监察法》第8条及第9条的规定，监察委员会主任由本级人大选举产生。监察委员会副主任、委员分别由主任提请本级人大常委会任免。据此，监察委员会的副主任及委员由监察委员会主任提请任免的规定，保证了监察委员会相对独立的人事权。《宪法》第126条与《监察法》第8条及第9条规定了“监察委员会对本级人大及常委会和上一级监察委员会负责”的双重领导制。可见，除此之外监察委员会的人员在行使监察权的过程中不受其他机关及其公职人员的干预，确保其内部人员对监察权行使目的的一致认同与服从，保障监察权的有效行使。监察委员会行使监察权时需要整体运作，关键时人人都需要独当一面，所以监察人员的独立性就显得尤为重要。

三 人大监督权与监察委监察权的界限

（一）现有观点的评议

针对监察委员会的设立是否会动摇我国人民代表大会制度的问题，学界现存肯定说与否定说两种观点。肯定说认为，按照我国宪制，本级人大选举产生同级国家机关，同级国家机关对本级人大负责并受其监督。这是一种一元二级单向监督的监督模式。国家监察体制改革的实质是要求权力一元二级转变为权力多元同级。这打破了人大的单向监督模式，颠覆了人大制度。 秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第17—26页。 否定说则针对监察体制改革对人大制度的动摇的可能性，提出了不同的解释路径。第一种解释认为，人大制度构成修宪改革国家监察体制的限制，一元二级单向监督的权力结构是国家监察体制改革的边界。监察权只能限缩为对人大工作人员的法纪监督，不宜渗入民主立法领域。 叶海波：《国家监察体制改革的宪法约束》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期，第14—24页。 第二种解释认为，从人大与监察委员会的关系来看，后者决不可能监督前者。若将监察机关的监察对象限定为权力机关的工作人员，而非机构本身，则可避免宪法理论上的逻辑悖论。 秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第17—26页。 诚然，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国宪法的核心内容，不可突破、不可偏离。监察委员会的设置必须严格限制在人大制度框架内，才能避免监察体制改革的违宪风险。因此，明确人大监督权与监察委监察权的界限是避免此类风险的关键。

从历史角度审视，监察委员会与人大制度实际存在相容的历史时刻，并以中央与地方两级监督模式呈现。1954年《宪法》第31条规定，全国人大常委会行使“监督国务院、最高人民法院、最高人民检察院工作”的职权，属于人大监督权在中央层面的行使。1954年《宪法》第81条规定，检察院对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权，该检察权因涵盖了“部分监察权”的职能，属于监察权在地方层面的行使。 建国初期的人民检察院实际上行使部分监察权。1949年《中央人民政府组织法》和1951年《中央人民政府最高人民检察院署暂行组织条例》规定，最高人民检察院是国家的检察机关，最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高之检察责任。参见朱福惠：《國家监察体制之宪法史观察——兼论监察委员会制度的时代特征》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期，第25—35页。 检察院行使的“部分监察权”与人民代表大会的监督权同时规定于1954年《宪法》中，分别从中央和地方两个层面构成了我国建国初期国家权力监督体系。可见，监察权与监督权在我国宪法体系上具备相融的可能性。

第二，针对人大代表的监察问题。《监察法》第15条并未将人大代表纳入监察对象。即使兜底条款规定了“其他履行公职的人员”，但判断是否属于监察对象的标准主要是公权力的行使，所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。 关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明。参见《<中华人民共和国监察法>释义》，第114页。 鉴于近年人大代表不正当履行职权导致的贪污受贿案件时有发生且对人大代表的廉洁性造成不良影响。如“2013年12月湖南衡阳贿赂选举案”“2015年四川南充贿选案”及“2016年9月辽宁贿选案”等。“贿选”是对人民代表大会制度的挑战，同时也是对国法和党纪的挑战。 莫纪宏：《程序制度建设视角下的我国人民代表大会制度体系的完善——基于湖南“衡阳贿选事件”的制度风险分析》，《法学论坛》2014年第3期，第23—31页。 将人大代表納入监察范围似乎具有现实意义。同时，基于贿选的严峻形势，有学者主张，人大代表应当成为监察委员会的监察对象。 胡锦光：《论监察委员会“全覆盖”的限度》，《中州学刊》2017年第9期，第64—73页。 然而反对者以代议机构自治的一般原理为基础，主张不宜将人大代表纳入监察范围。 秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期，第17—26页。 实际上，按照我国的具体国情，各级人大代表绝大多数都是兼职代表。秦前红教授指出，“如果一刀切地将人大代表排除出监察的范围，会使监察范围出现一个大的缺口。” 秦前红、叶海波：《国家监察制度改革研究》，北京：法律出版社，2018年。 笔者认为，将人大代表纳入监察范围有利于遏制贿选等破坏人大制度根基之行为。况且对代表进行监察同样能兼顾议会自治原则。原因在于，其一，就监察的权力性质而言，监督权属于一种被动的权力。只有在出现违纪违法情况时才发挥实然效力，否则在一般情况下，监督权的效力处于一种待定状态，不会对其他权力运行产生事实上的影响。这显然不同于行政权，行政权具有主动性，只要其权力的运行就必然产生事实上的影响，是应然效力与实然效力的结合。其二，监察委员会中包括了整合前检察院的反贪污贿赂职能。尽管其中大部分犯罪要求的行为主体为国家工作人员。人大代表是否属于国家工作人员在刑法学界仍有争议，在此不论。但反贪污贿赂中亦存在对犯罪主体身份无特殊要求的犯罪，如行贿罪等。基于此，有必要将人大代表纳入监察的范围之中。总之，监察委员会对人大代表进行监察存在理论上与实践上的可能性。此外，监察标准应以监察委员会职能为限。

四 人大监督权与监察委监督权的衔接

（一）人大监督权与监察委监察权衔接的前提

社会的权力，或者说权力的管理组织或机关，相互间必须形成一种上级和下级的等级结构，从而存在一种不可抗拒的统率所有权力的最高权力及其管理组织或机关。 王海明：《国家学原理》，北京：三联书店，2013年，第23页。 这样方能相互配合，避免权力各行其是、相互冲突。

1人大的“主位监督”地位

人民是国家权力的来源，人民代表大会制度是我国根本政治制度。人民主权与人大制度皆是我国宪法的核心。施米特认为，“原初意义上的宪法核心不可变更” [德]卡尔·施米特：《宪法学说》，第112页。 。所以，人民代表大会制度是我国民主宪法所要维护的终极价值，必须具备更强的稳定性和不可动摇性。宪法规定，国家机关由人大选举产生，对人大负责并受其监督。可见，人大具有优越于其他国家机关的宪法地位。人民代表大会行使的是人民赋予的权力，是任何国家机关权力不可对抗的权力。

首先，从机关的产生方式而言。按照凯尔森国家一般理论，一个机关由在法律上隶属于选举产生机关的那些人所组成的一个合议机关所选出，这就是通过“任命”的方式创立国家机关。 [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，北京：商务印书馆，2016年，第288页。 任命者与被任命者之间存在客观的法律地位的差异。监察委员会由同级人大产生，监察委员会对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责并接受监督。可见，授权于人大的监察委员会，其法律地位应当在人大之下，对其负责并受其监督。人民代表大会始终居于监督的主要地位。

从权利来源方面而言。监察委员会的监察权来源于人大的监督权。故人大的监督权在效力上必然高于监察委的监察权。监察权不存在直接与监督权相抗衡的可能性。所以，在监督权力体系中，人大享有“主位监督”地位，是民主宪政国家的保障。

从国家机关权限而言。凯尔森认为，“如果一个机关能够创造使另一机关负有义务的规范，那么前一机关就高于后一机关。” [奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，第288页。 众所周知，国家机关需要依据宪法和法律的规定行使国家权力，方符合法治国家的特征。人大是我国的权力机关，是立法权的行使机关。人大依据《宪法》第62条的规定制定和修改国家机构的基本法律。即人大具有为国家机构设立权力和义务的资格。监察委员会作为国家机关，具体权责规定必须依据人大制定的基本法律。所以，人大宪法地位自然高于监察委员会，行使“主位监督”的权力。

2监察委的“次位监察”地位

不论从产生程序还是权力的来源方面而言，都决定了监察委员会的监察权的行使必须在人大的监督范围内，由此形成监察委员会的“次位监察”地位。这种监察次位主要表现在：监察委员会对人大负责接受人大监督的主要方式就是由人大听取和审议工作报告，由人大听取和审议工作报告。《监察法》第53条规定，“各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告。”

对此有学者指出，因未明确监察委员会向人大作工作报告之规定，该法有违反人民主权原则的嫌疑。 《北大法学院教授陈瑞华评监察法草案存在的七大问题》，搜狐网， https：//www.sohu.com/a/203103802_260282 ，（2017/11/08），[2017/11/10]。 另有观点称，根据《国家监察体制改革试点工作综述》中“纪委、监委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关”的论述，得出监察委员会作为政治机关无需向人大报告工作的结论。然笔者认为，尽管纪委、监委合署办公，但在工作上仍然存在区分，在工作报告制度上应区别对待。合署办公即“一套人马，两块牌子”，其中两块牌子是指该机构有两个名称，可以根据工作需要对外使用相应的名称。因此，以监察委员会名义行使的监察工作应当与纪委工作相区别，此时监察委员会仍有必要向人大及其常委会作有关监察工作的报告，对人大负责。总之，人大的监督权的内容包括对监察委员会的监察权行使的工作报告的审议，证明了监察委员会的“次位监察”地位。

（二）人大监督监察委中的权力衔接问题

依据《各级人大常委会监督法》的规定，各级人大常委的监督方式为“听取审议专项报告、法律法规实施情况检查、规范性文件备案审查、特定问题调查、询问质询及审议决定撤职案”等。依据《宪法》与《监察法》的规定，人大及其常委会对监察委的监督方式明确为执法检查、撤职案、听取和审议专项报告及询问质询。相较之下，宪法、法律并未明确人大常委对监察委以规范性文件备案审查及特定问题调查的方式进行监督。

对于法律法规实施情况的检查而言，除人大常委会组织执法检查外，《监察法》第55条规定，监察委员会以设立内部专门监督机构的方式，监督监察人员执行职务和遵守法律情况。人大常委的执法检查与监察委员会的内部执法检查之间需要予以衔接。对于规范性文件备案审查、特定问题调查的方式而言，宪法法律均未言明人大常委的以上两种监督方式适用于监察委员会。鉴于《监察法》已然颁布施行，但相关的法律法规的清理工作尚在进行，新旧交替之间存在衔接不当在所难免。笔者仅从理论上对人大及其常委会及监察委之间的部分需要衔接之权力进行分析。

1法律法规实施情况检查

法律的生命不在于逻辑，而在于经验。 丁冬：《全国人大常委会执法检查的制度自省意义——以〈食品安全法〉执法检查为切入点》，《长白学刊》2011年第6期，第67—72页。 任何一部法律，只有得到切实的实践，才能称其具有生命力。法律法规实施情况检查，又称执法检查，具体指以宪法和法律法规为依据，以人大及其常委会为主体，以国家机关为对象，以检查各执法机关实施某一法律、法规情况为内容法律监督形式。 谢慧：《人大执法检查现状与进一步规范》，《湖南行政学院学报》2007年第1期，第83—85页。 执法检查被认为是全国人大常委会最常见、最稳定的监督手段。 林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，《清华法学》2009年第3期，第5—25页。 执法检查与法律的实施紧密相连，执法检查制度的建立意味着法律制定后的监督检查与制定法律同等重要。

首先，随着《监察法》的颁布，监察体制正式运转。然而，理性法律的制定是前提，法律的具体实施效果则是目的。因此，监察体制的正常运转往往受制于相关法律的实施情况。其次，监察委员会正是法律法规的具体实施机关，主要关涉职务违法及职务犯罪的诸多法律法规的实施。这些法律的实施情况直接影响到我国反腐工作的开展及实效。第三，全国人大常委会是宪法规定的履行“监督宪法的实施”职责，而监察委员会的地位与职权恰好由宪法赋予。因此，人大常委会对监察委员会进行法律法规实施情况进行检查，符合我国宪法要求。第四，《监察法》规定，监察委员会需对人大常委会做专项报告，而专项工作报告议题内容包括人大常委会在执法检查中发现的突出问题。

对监察委员会进行执法检查是一项维护法律尊严、促进法律貫彻执行的重要手段。监察委员会进行内部执法检查是自查自纠的体现。因此，正确处理好两者之间的关系应当关注两个方面：第一，因人大常委会属于集体行使权力，故人大常委会在对监察委员会进行执法检查时，可向其反馈了解的情况，但不宜提出结论性意见；第二，监察委员会在内部执法过程中发现的重大问题，可以主动向人大常委会进行专项工作报告，以实现其自查自纠。

2规范性文件备案审查

规范性文件备案审查是人大及其常委会开展法律监督的重要职权，目的在于维护法制的统一。2015 年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》中指出，“有件必备、有备必审、有错必纠” 哈尔滨市人大常委会法制工作室：《进一步加强规范性文件备案审查工作的思考》，中国人大网， http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016/09/18/content_1997518.htm， （2016/09/18），[2018/05/17] 。党的十八届四中全会强调，要将“所有的规范性文件”纳入备案审查范围。广义上的规范性文件指所有起到规范作用的行为规则。

目前，就监察委员会的相关规定而言，宪法和法律并未赋予其制定法规、规章的权限。然而，监察委员会制定相关的规范性行为规则，以实现具体工作的指导仍有可能。第一，上下级监察委员会之间是一种领导与被领导的关系，如何实现上级监察委对下级监察委的领导，通过制定相关的具体工作指导文件进行领导成为必然途径。例如检察院制定具体执行法律法规和适用司法解释的指导性文件，指导本行政区域内的检察工作。因此，国家监察委员会在作出属于监察工作中具体应用法律的解释，应当属于备案审查范围。第二，具体工作的指导性文件的制定，可能直接涉及涉案当事人的权益保障。为加强监察委员会行使监察权的过程中对人权的重视与保障，应将此类规范性文件纳入备案审查范围。以此保证监察工作一以贯之的监察权行使效果。

监察委员会所制定并具有对外效力的规范性文件，都应当进行备案审查。此外，备案审查标准的设置需从合法性及合理性两个方面进行。合法性审查是备案审查的题中之义，保证的是法制的统一性。合理性审查则是对人大常委会监督权力范围的全面性的确认。《各级人大常委会监督法》第30条规定的三项有权撤销事项中，就包括了合法性标准与合理性标准。此外，还应辅之以程序控制，建立审查公开，说明理由，听证，案例指导等制度。

3特定问题调查

特定问题调查是宪法及法律赋予人大机关的一项重要职权，通常是各级人大在职权范围内需要作出决议决定时，有关重大事实不清的可组织关于特定问题的调查委员会。 刘政、程湘清：《人大监督探索》，第37页。 实际上，人大调查权是人大各项职权正确行使的保障。按照国会潜在权力说，不论国会行使宪法赋予的何种权力，都得进行调查。因此调查权潜藏在各种权力之中。 韩大元：《中国宪法事例研究（一）》，北京：法律出版社，2005年，第242页。

目前，对特定问题调查的范围规定较为原则，主要针对“重大事实不清”的判断。具体地，在《监督法》中明确规定在撤职案中可以组织调查委员会，并以其报告进行审议。 《各级人大常委会监督法》第45条规定：“……撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。”。 各省《<监督法>实施办法》中将“执法检查中发现的重大违法事项”及“国民经济和社会发展计划、预算执行情况”纳入调查范围。 《山西省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》第23条。《海南省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法》第15条。 此外，各地方人大常委会制定的《特定问题调查暂行办法》中主要将“在法律法规的贯彻执行中出现的重大问题；事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题和热点问题”视为人大特定问题调查对象。当然，在以上事项，特别在撤职案中，难免涉及职务违法、职务犯罪的情况，。因此，当人大在进行特定问题调查，行使其人大监督权时必然需要与监察委的监察权相融通，否则不利于我国监督体系实效的发挥。

虽然人大的特定问题调查委员会不是常设机构，属于“一问题一设立”。一旦人大启动特定问题调查，则可能存在与监察委调查的重合。以撤职案为例，主要表现为：第一，在监督的对象上存在重合。撤职主要针对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员，而监察委的监察对象为所有行使公权力的公职人员。显然，撤职案对象同时也是监察对象。第二，在监督的时间上存在重合。撤职案一般在其任期届满或者正常卸任之前，而在其任期中同样属于监察委的监察范围。因此，当人大针对撤职案启动特定问题调查时，发现被调查对象存在职务违法或犯罪，此时将面临人大监督权与监察委监察权的衔接问题。此时，需要注意的是，第一，因人大监督处于“主位监督”的地位，所以在程序设置上应将人大调查监督置于优先地位，形成由“人大调查处理—监察委调查处理—移送司法机关”的模式。第二，鉴于监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。因此，在调查方面可以为人大监督提供支持，以弥补人大调查资源的不足。

结 语

为保证监察委员会设立及行权的合宪性，将监察体制改革严格限定在人民代表大會制度框架内，以实现人大监督权与监察委监察权的相互融通。尽管两权在行使对象及范围上存在重叠甚至冲突，但因人大监督权与监察委监察权同属于一脉相承的监督权力体系，存在权力融合的可能性。因此，人大监督权与监察委监察权协调运行，最终形成监督合力，为国家治理体系和治理能力现代化提供有效的监督体制保障。

【责任编辑 龚桂明 陈西玲】