常态化减贫机制的形成与乡村振兴发展战略的关系

刘馨 董莹

(太原科技大学人文社科学院，山西 太原 030024)

1 我国扶贫工作历经的阶段化特征

1.1 扶贫工作历经的各阶段及特征

我国政府在不同时期有着不同的扶贫发展阶段，并根据着不同时期的贫困状况不断调整和发展扶贫开发战略，不断适应着时代的发展，完善扶贫政策体系，有效解决贫困问题。改革开放之后，我国扶贫工作整体来看可分为5个阶段。

1978—1985年，以经济增长为取向的小规模区域扶贫阶段。在这个阶段农村的改革主要包括：农村家庭联产承包责任制的推广和试行；农产品价格制度的改革增加农民的收入；农村市场化制度改革以市场化为导向的资源配置机制，鼓励农村劳动力进城务工，提升农村整体收入水平，带动了农村减贫；中国第一次把扶贫工作作为国家的重点任务，并出台了 《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》强调要进一步放宽政策，减轻农民的负担。这一阶段农村制度性改革的成效突出，极大地提高了农民的积极性，为后来的扶贫工作开发提供了良好开端，也为转型时期国家扶贫开发提供了制度性的典范。

1986—1993年，非均衡背景下大规模开发式扶贫阶段。在这个阶段出现了新的问题与挑战，城乡之间的差异也进一步拉大，因此减贫的思路也开始转变，主要表现在：建立专门的扶贫机构，成立了贫困地区经济开发领导小组，领导全国扶贫开发工作，并进一步明确了扶贫对象。这一阶段，减贫成效明显，但扶贫难度较大，扶贫对象主要针对极度贫困人口，而且所覆盖的贫困地区有限，无法使所有贫困地区的贫困户得到帮扶。

1994—2000年，有针对性的贫困地区专项扶贫完善创新阶段。以 《国家八七扶贫攻坚计划》为标志，计划用7a时间基本解决8000万贫困人口温饱问题。政府大幅度增加扶贫开发投入，标志着我国开始实施有计划、有组织的扶贫方针，是这一时期我国扶贫理念的重大创新。有效利用贫困信息监测系统，并推动了区域间发展协作帮扶扶贫模式，该计划的实施有力地推进了我国扶贫工作的开展。截至2000年底，我国已经基本克服农村贫困人口温饱问题，《国家八七扶贫攻坚计划》的战略目标基本实现。

2001—2010年，全面建设小康社会的新世纪扶贫阶段。主要以人力资本投资为主导，参与式扶贫为导向，采用综合开发和整村推进的新模式。这一阶段，扶贫模式出现了新变化，以村为扶贫瞄准对象，关注科技、教育、医疗卫生在扶贫过程中的重要作用。推进产业扶贫，加大产业在农村发展中的可持续性作用，开展生态移民和易地扶贫搬迁工作，小额贷款等也开始出现和实施。

2011年—至今：这一阶段，我国的扶贫工作在战略目标、具体措施方面都提出了新的要求。以2020年全面建成小康社会为目标，对我国贫困地区和贫困人口实施精准扶贫攻坚计划，预计2020年贫困人口全部脱帽，贫困县全部摘帽，解决区域型贫困问题②。全面实施精准扶贫精准脱贫方略，坚决打赢脱贫攻坚战，将 “六个精准”、“五个坚持”、 “五个一批”作为指导方略来展开扶贫工作。并通过驻村帮扶的形式，凝聚了第一书记、扶贫工作队、村干部等多方人员的协作，共同助力精准扶贫工作。这一阶段的扶贫效果十分明显，减贫效果进一步推动着全面建成小康社会的实现，但也出现了一些最后难啃的 “硬骨头”，这也就是2020年全面建成小康社会所要解决的迫切问题。

由此可见，我国的扶贫战略已从传统的粗放式扶贫转变为以开发为主的精准式扶贫。

1.2 后扶贫时代的来临

所有的 “后”字都是一种序列符号，表明那些事物是处在现代之后并接现代之踵而来的[1]。“后现代”也是对 “现代”的一种反思，表明现代已经结束，通过反思性给以现代启迪，不仅可以理解其理论追求，而且可以清晰的了解其实践成果[2]。因此，可以说“后现代”在某种程度上是对现代的一种反思和批判，但也可理解为是对现代的一种补充和升华。那么 “后扶贫时代”也就可以理解为接我国现在精准扶贫攻坚阶段之踵而来的新的扶贫阶段，其是对过去扶贫阶段的补充和升华，试图通过与时俱进的实践策略来治理我国的贫困问题，最终达到解决农村贫困问题。

建国以来，我国的农村人口占绝大多数，生活比较贫穷。因此，从改革开放到现在，我国的农村工作始终都是围绕着贫困治理与经济开发来进行的。然而，到2020年全面实现贫困县贫困户脱贫摘帽后，扶贫开发工作可以暂告一个段落，但并不意味着贫困问题会完全消失，依然会有一些相关的后续工作需要开展，只是工作的重心会有所转移，不会像现在这样大力地、专门化地投入，而应该把贫困问题作为一种日常的、有准备的工作来做。因此，2020年之后可以称之为 “后扶贫时代”，在这一阶段，对于贫困问题的治理与现今这种强投入、硬着力、瞄准困难群体、侧重帮扶的方式会有所不同，而主要是以农村现代化发展、乡村振兴为主导目标，通过发展农村经济，不断缩小城乡差距，提高农民生活水平的方式来从源头上截断或降低贫困的发生。应该建立稳定持续、常态化的减贫机制，把贫困治理作为一项专门化、专业化和日常化的工作来做，以随时有效应对农村发展中可能出现的各项贫困问题。

2 后扶贫时代来临前的几个前瞻性问题

2.1 政策依托问题

精准扶贫重在精准，目的在于脱贫。距离2020年全面建成小康社会越来越近，我国的扶贫工作加大了扶贫力度，也颁布了相应的精准帮扶政策，短期内汇聚了大量财政扶贫资源与社会帮扶资源，强有力地推动了精准扶贫最后攻坚阶段的工作，使得减贫效果相当显著。现在更多是一些难啃的 “硬骨头”需要国家的政策兜底，而对于一些刚过贫困线的贫困户来说，自身的发展能力仍比较薄弱，主要是依靠扶持政策。2020年以后，对于这部分贫困户，国家是否还存在相应的帮扶政策，现在所倡导的脱贫不脱政策在2020年以后是否还继续执行，一些相应的整体的宏观政策暂时还没有出台，将来的政策制定应该如何来做。这些都是现阶段应该考虑的问题。

2.2 贫困户持续发展问题

由于自身发展条件的欠缺和能力的不足，那些刚过贫困线的贫困户生活还不是很稳定，抗风险能力较弱，很容易返贫，针对这些能力较弱的脱贫户如何提升其发展能力，实现脱贫后的可持续发展，是贫困治理的关键所在。为此，需要建立一种常态化的减贫机制。所谓 “常态化”简单来说就是一种日常的、通用性状态，“减贫机制”就是指在减贫体系内各要素的相互作用，相互关联以及相互制衡的动态关系及其功能，是指在减贫过程中引导、调配、促动减贫持续发展的组合样式，管理制度及调控措施的总称[3]。因此，常态化减贫机制可以从多角度进行考虑，从贫困的预警、发生、评估、策略应对等多环节采取措施，促进各角度之间的协同发展，使之在一种日常状态下及时发挥稳定有效的减贫作用，形成一种长效稳定的整体措施和技术处理机制。而常态化减贫机制的形成，可以有效治理我国的贫困问题，调试贫困户脱贫后的发展方向及可能出现的困难，实现贫困户的可持续发展。

2.3 贫困村摘帽后的发展方向问题

对于整个贫困村来说，整村脱贫之后，一些现有的扶贫产业该如何继续进行下去，相关的扶贫工作人员离开之后，日常的贫困治理、档案管理工作由谁来做，本村的贫困户是否可以自己发展，整个乡村未来发展的方向是什么。这些都是2020年实现贫困村全部摘帽的目标后所要面对的问题。在对农村贫困问题的治理上，乡村的振兴与现代化发展才是根本。党的十九大报告提出乡村振兴战略，这是党中央着眼于推进 “四化同步”、城乡一体化发展和全面建成小康社会作出的重大战略决策[4]。实施乡村振兴战略，是中国特色社会主义进入新时代做好 “三农”工作的总抓手，是实现我国经济可持续发展的必要保障。坚决打赢脱贫攻坚战就要做到与乡村振兴战略的有机结合，二者相互促进。目前，我国正处于扶贫工作的攻坚阶段，还剩一些最难啃的 “硬骨头”是制约全面建成小康社会的短板，这一部分人的基本生计问题不解决，全面建成小康社会乃至现代化国家的目标便难以实现。基于此，精准扶贫解决的是贫困线以下村民的基本生活问题，而摆脱贫困以后，应考虑的是如何奔小康、如何实现农村现代化发展的问题。因此，贫困治理与乡村振兴存在一种时间和程度上的递进，摆脱贫困是前提，乡村振兴是实现全面建成小康社会的重要环节；但同时，乡村振兴反过来也是解决农村贫困问题的根本出路和主导方向。因此，要探讨我国常态化减贫机制的形成，就要把贫困治理与乡村振兴战略二者相结合，在乡村振兴战略的主导方向下来考量农村的贫困治理问题和乡村的发展问题，而常态化减贫机制的形成又是贫困治理的方法手段和技术保证。三者之间是一种交织的关系，如图1所示。

图1 贫困治理、乡村振兴、常态减贫机制关系图

3 以乡村振兴为主要推力的常态化减贫机制

为更好地实施乡村振兴战略，党的十九大报告中指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好 ‘三农’问题作为全党工作重中之重，并提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。”这20字总体要求指明了乡村振兴战略的方向，为未来农村农业现代化发展制作了蓝图。结合乡村振兴战略发展的方向以及我国贫困治理工作多年来的经验，对常态化减贫机制的建立主要可以从乡村发展机制、动态监测机制、资源筹措与有效帮扶机制3个方面来探讨 (如图2)。

图2 乡村振兴发展战略下常态化减贫机制的形成

3.1 乡村发展机制

乡村发展机制是形成常态化减贫机制最根本、最首要的出路，只有乡村实现振兴，乡村得到发展，才能从根本上解决和消灭贫困，常态化的稳定持续减贫才能发挥效应。因此，乡村发展机制在乡村振兴发展战略的关照下，主要可以从以下5个方面来进行思考。

3.1.1 激活村民参与的主体意识

激活村民参与在整个乡村振兴及乡村发展机制环节中解决的是乡村发展主体性的问题，是发展乡村的第一推动力，也是最活跃的因素。激活农民的主体意识，让村民积极投身于乡村发展建设中来，促进农民持续增收，不断增强满足感、获得感，增强农村的活力，有利于构成乡村持续稳定发展的主体性因素，有利于乡村振兴战略的顺利实施。然而，现实的情况是村民参与的意愿并不强烈，对于如何参与也并不清楚，加之信息和能力欠缺，村民参与扶贫攻坚及乡村建设受到严重阻碍。这就要做到把人放在乡村振兴的主体地位，重视对村民的文化教育，扶贫先扶志，治贫的根本在于治愚，治愚又是精神文明建设的范畴，二者相互结合把科学知识和先进文化带到贫困农民的脑袋里，对村民进行思想上的改造促进思想觉悟的提高，助力贫困地区脱贫致富；乡村振兴离不开热爱乡土的领头人物，积极打造乡村人才队伍建设，明确村民为乡村发展机制建设中的主体，切实发挥政府主导作用，通过各种措施发挥村民积极性，为乡村振兴发展培养新型农村农业的领路人。

3.1.2 提高村民社会保障水平

提高村民的保障水平在整个乡村振兴及乡村发展机制环节中解决的是民生方面的问题。需要围绕贫困人口最关心的根本利益性问题，解决村民的基本生计，生活有保障，幸福感提高，农民才愿意留在农村、发展农村、建造农村，促进乡村的全面振兴。同时，农民的基本保障水平提高了，才能增强抵御抗风险的能力，保障基本生活不至于返贫。因此，要提高民生保障就要注重规划和各项制度配套建设，在政策、资金、制度等各方面为农民提供大力支持。完善农村社会保障体系建设，对于因病因残致贫的农民，需完善基本医疗保险制度和大病保险制度，做好农民重特大疾病救助工作，统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，做好农村社会救助兜底工作。对于因学致贫的村民，应加大贫困助学力度。而对于农村的教育问题，应加强教师的素质教育和技能培训，积极获取教育资源，加大师资力量建设的投入，加强学校管理，同时应健全农村留守儿童、老年人以及困境儿童关爱服务体系，加强和改善农村残疾人服务，促进我国乡村振兴战略中农村社会保障体系的发展，为常态化减贫机制的形成提供政策保障。

3.1.3 加强乡村治理和制度建设

加强乡村治理在整个乡村振兴及乡村发展机制环节中解决的是制度建设的问题。为农村营造一个和谐有序健康的制度环境，是乡村振兴的重要基础。现阶段农村基层党建还存在薄弱环节，乡村治理体系和制度建设仍有待强化。十九大报告提出：“加强农村基层基础工作，健全德治、法制、自治的乡村治理体系”，形成一个多元化多角度的乡村治理建设体系，并不断创新发展，就需要加强内外合力共同推进的作用，由内需要激发村民作为主体的自治力量，让村民做到自我管理、自我教育、自我发展的内源型发展机制，由外需要一股强大的行政主体的外源型力推机制，明确责任主体，强化公共法律服务体系，二者相互促进新时代背景下的乡村治理和制度建设，将有利于构建常态化减贫机制。

3.1.4 加强绿色生态文明建设

加强绿色生态文明建设在整个乡村振兴及乡村发展机制环节中解决的是环境方面的问题。要把贫困治理与环境保护有机结合起来，共同促进乡村环境卫生的发展，合理应用自然资源，将其转换为经济优势，带动当地经济发展，践行 “绿水青山就是金山银山”的理念。加强生态文明建设，治理乡村容貌，发展自然产业，不仅增加了当地的自然资本，同时也美化了乡村环境，解决了农村的环境问题，为乡村发展机制营造了一个和谐美好的生态环境。习总书记指出：“牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念。”这表明需要正确处理好经济发展与生态环境保护的关系，不以牺牲环境为代价来发展经济，要绿色低碳发展，把生态文明建设和推动农村农业发展结合起来，不仅可以增加当地农民的经济资本，还有利于解决乡村环境问题，这可促进乡村农业的可持续发展，同时也有利于常态化减贫机制的形成。

3.1.5 促进农村农业现代化发展

促进农村农业现代化在整个乡村振兴及乡村发展机制环节中解决的是经济发展的问题。推进农村农业现代化的发展就是要将农村产业与现代化科技有机结合起来共同发展，提高农业生产效率和抗风险能力，增强农民的专业技术能力，以适应现代化农业发展的需要。同时，除传统农业产业外，应积极发展林牧渔养殖等多种产业及工业与服务业，当农民在本地就能实现就业，过上富裕的生活，才能吸引人才回流，乡村才会继续换发朝气，才能进行更好地建设，而不像现在的空心村状态。只有农村经济发展，农民收入增加，才能从根本上改变农村贫穷落后的状态，乡村才能全面振兴，走上一条现代化发展的道路。因此，农村农业现代化的发展为乡村振兴提供了重要的经济支持，也是促进常态化减贫机制形成过程中乡村发展的关键环节。

3.2 动态监测机制

动态监测机制是常态化减贫机制能否实现稳定有效、适时精准的重要前提。随着我国精准扶贫力度的不断加大，农村贫困问题的动态监测与贫困户信息的数据库建设显得尤为迫切，不仅仅局限于现阶段扶贫攻坚、最终摘帽的任务目标完成，而应对贫困户脱帽后的基本生活情况及整个贫困村的综合发展指标进行有效的动态监测。在农民的基本生活监测方面，对那些生活不稳定且易返贫的农民要加强跟踪走访及贫困预警，及时解决农民的贫困问题，给予帮扶和救助；而对于那些生活稳定，完全可以靠自身能力生活的农民要做到及时地退出，避免长期占用公共资源，造成扶贫资源的浪费与分配不均。对于贫困村的发展应定期进行监测与评估，对有可能出现或已经出现贫困问题的地区应适时地提供政策支持、加大资源的供给，有针对性地进行帮扶，形成长效稳定的常态化的减贫机制。

3.3 资源筹措与有效帮扶机制

资源筹措与有效帮扶机制为常态化减贫机制的形成提供了主要的技术支持，对于贫困问题的发生能及时采取措施，并有效地给予支持帮扶。这就要求人们找出贫困原因，针对不同的贫困问题与致贫原因，进行有针对性地资源链接，包括政府的和社会组织的资源，采取切实可行的帮扶措施和办法，迅速帮助贫困户度过难关，恢复自我发展的能力。例如，对于因学致贫者，要加强教育扶贫力度，现已有的各种助学计划可以更加细化和完善，让有需要的贫困家庭子女能够顺利就学接受教育；对于因病致贫者，需加大医疗扶贫力度，健全农村医疗卫生保障体系，扩大民间自组织帮扶共助共筹的力量，同时可链接社会组织志愿者在农村贫困地区开展医疗健康服务活动，宣传一些基本的医疗知识和给予患者精神慰藉。除此之外，在资金支持与技术支持方面，对于有能力有想法的贫困者，要鼓励其积极创业，寻找路子，在资金方面提供小额的贷款支持和费用减免照顾政策，在技术支持方面，给予正确的市场信息指导，组织开展技能培训活动，让农民掌握专业技能，提高自身的能力水平，逐渐增强可持续发展的能力，摆脱贫困无助的状态。