“办”变“局”

陈希琳 许亚岚

一场由“办”到“局”的地方金融监管体制改革正在全速进行。11月8日，北京市地方金融监督管理局（北京市金融工作局）成立，对外正式履行职责。在此前1个月，全国已有多个省市相继挂牌地方金融监督管理局，且部分管理局领导班子已配备到位。

在这波“办”变“局”最终落地之前，地方金融体制改革是诸多专家一直都关注的话题。中国社会科学院财经战略研究院院长、中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员何德旭就曾向《经济》记者表示，未来应该更好地发挥地方政府的监管职能，地方金融办未来的改革方向值得关注。“地方金融办如何处理好跟当地的银监会、保监会、证监会的派出机构之间的关系？现在这个方面不明确。”如今，方向渐现。

缘何“办”变“局”

新时代已经提出深化地方金融管理体制改革的新课题。第五次全国金融工作会议提出要加强金融监管协调、补齐监管短板。地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

2017年11月23日，浙江省提出该省金融办加挂省地方金融监管局的牌子，之前已有四川省、山东省、深圳市相继宣布挂牌“金融局”。中央财经大学金融法研究所所长黄震在接受《经济》记者采访时表示，“变局”应该不止是名字和招牌的简单改变。“名称也是监管职能的体现。之前我国的金融监管职能属于中央，地方主要负责风险处置，这次从中央允许和支持各地地方金融办挂牌为地方金融监督管理局来看，应该是国家已经批准地方政府承担地方金融监管职能，意味着二元或二重金融监管格局的出现。”

中央金融监管部门与地方金融管理机构随着现金贷整顿工作深入也在加强互动。2017年11月21日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室紧急下发《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》，要求全国各省份暂停批设互联网小贷牌照。该通知指出，有些地区陆续批设了网络小额贷款公司或允许小额贷款公司开展网络小额贷款业务，部分机构开展的“现金贷”业务存在较大风险隐患。随后，中央银行及银监会召集多地金融辦负责人召开会议，要求整顿网络小额贷款。

同年12月1日中国人民银行与中国银监会联合发出《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》，人民银行副行长潘功胜表示，下一步人民银行将会同相关部门做好清理整顿的督导工作，保证政策的落实，切实防范和化解金融风险，促进普惠金融的健康和持续发展，同时贯彻落实全国金融工作会议的精神，推动包括中央与地方金融监管在内的金融监管体制改革，强化和落实监管责任，完善监管规则。由此可以判断，新时代调整地方金融管理与中央金融管理的关系、完善中央与地方金融管理体制正在进入实质推进阶段。

对于这一点，中国社会科学院农村发展研究所研究员杜晓山表示，金融办原来是一个办事机构，从编制上来说，在很多地方属于二级机构，不是省政府直管的厅局单位，这次改动后重要性提升了，成为直接管理的厅局级单位，“最重要的是明确了双层监管体系、制度以后，进一步明确了金融管理的任务和基本要求”。

“目前正处于利率市场化、汇率市场化逐步推进的过程当中，同时由于中美贸易战地方的进口贸易受到一定影响，而且对企业的环保要求越来越高，所以地方金融机构的风险逐步显现。”南京师范大学商学院金融系主任陶士贵向《经济》记者表示，在这种情况下，地方的金融办不能光是行业管理或审批，一个非常重要的任务就是如何防范地方性的金融风险。

陶士贵表示，越是基层的地方金融机构，风险越大，风控能力较弱，管理机构比较少，这样就会出现一些风险。“银保监会、央行管的更多的是宏观方面，但是地方性的金融机构，像江苏的农村商业银行就有62家，村镇银行更多，这些金融机构本身是一级法人，让人民银行或者银保监会来监管，可能很难监管到，而地方的金融监督管理局，可能更得力。这个名称的变化是契合目前的监管形势提出来的。”

现在地方金融机构严格意义上来说就是地方农商行和城商行，但是实际上地方金融办，管的主要还是小贷公司、担保公司、典当行、保理公司、融资租赁公司以及P2P等，有待进一步澄清和规范。

“下一步一些金融机构，比如融资租赁、保理、典当等，监管权限有可能会下放到地方。所以出于地方金融风险的防范以及地方金融稳定的需要，把地方金融监管的职责明确起来，把地方金融监管的任务做实。从这个角度来讲，需要成立相应的地方金融管理机构。”西南财经大学中国金融研究中心主任王擎向《经济》记者表示。

隐藏的法理问题

据黄震介绍，我国金融管理权从立法上确认属于中央事权，1995年《中国人民银行法》颁布，1997年底第一次全国金融工作会议进一步强化了中央对金融的监管，形成了统一的中央垂直管理体系。当时撤销了人民银行省级分行，全国分为9个分行，就是要防止地方政府干预中央金融监督管理事务。

然而，随着改革开放不断深入，我国地方政府属地风险处置责任不断强化，地方金融机构不断成立并发展壮大，地方政府金融管理任务日益增多。首先是农村信用社改制，1995年起国务院决定对城市信用社进行改造，各级地方政府出钱、出力推动改制，2003年农村信用社改革试点，中央陆续将一些金融管理职责交由地方政府承担。2008年人民银行、银监会发起设立一批农村金融机构如小额贷款公司，就是由地方政府审批设立和监督管理的。如村镇银行是由银监会批设，但是由地方的企业参股。

此外融资性担保公司由各省份发改委或金融办批准设立；典当行、保理公司等由商务部批准，然后都交由地方政府管理。后来地方政府金融监督管理权限进一步拓宽，区域性股权交易市场以及其他各类交易场所也交由其批设和管理，民间融资市场中的非法集资也由地方政府牵头处置。

黄震表示，地方金融机构的成立与管理背后隐藏着一个非常重大的法理问题——权力与责任的分配。

“因为所在区域一旦发生由金融风险事件引发的群体性事件，地方政府更是首当其冲要站出来，支持、配合国家监管机构开展风险化解工作，这就是地方政府的属地风险处置责任。”黄震说，随着我国金融市场迅猛发展，新型金融业态和金融机构不断壮大延伸，地方金融管理的范围不断拓展，中央监管部门掌握制定文件和推出新型机构的监督管理权，但是把具体批准权力和部分管理职能下放给地方政府，于是渐渐形成了事实上的中央与地方双层金融管理体制。

正因为是从承担属地风险处置责任切入金融事务，很多地方的金融办开始叫“处置风险办公室”“打击非法集资办公室”“上市服务办公室”等，这些办公室开始多是临时性的协调沟通机构，不是常设的正式机构。自2002年上海市金融服务办公室成立以来，目前全国有31个省份、绝大多数地级市都成立了地方金融办，很多县也成立了金融办公室，地方政府金融管理职能不断扩大和加强。“然而，省级金融办在中央政府层面没有对接机构，地方政府金融管理处在各自探索的状态，没有形成全国统一的规范和体制。”

管理体制的演进逻辑

黄震认为，造成地方政府介入金融管理的根源在于正规金融机构不能满足社会需要，产生了金融压抑或金融抑制的现象。民间自发创造民间金融，形成了二元金融结构。民间自发地把资金从正规金融体系中拿出来，形成了所谓的民间高利贷和资金脱媒现象。很多民间借贷稍不注意就会衍变为非法集资，处置非法集资和风险事件往往成为地方政府介入的逻辑起点。

在我国，正规金融都是采取牌照许可管理，形成了分业监管、机构监管的格局。而民间金融因没有纳入监管体系，被称为地下金融，信息不透明、风险不可以监测、不能预警，往往又会演化为民间借贷的跑路事件、倒会事件。因为民间借贷是私法自治，是一种民事行为，从法理上分析不需要公权力介入。但是当大批民间借贷出借人受骗上当之后变成群体性事件，处置金融风险事件就成为了公共事务，政府不得不成立临时性的机构，如“打击非法集资办公室”等。

据黄震介绍，为了减少风险事件，地方政府探索金融管理工作从末端逐渐走到前端，从“救火”“消防”走向预防、监测，多个地方政府提出了让民间金融阳光化、规范化、机构化、专业化的需求。如，人民银行曾经在温州成立了民间借贷的监测机制。后来一些地方政府提出民间金融要机构化，小贷公司应运而生。温州、鄂尔多斯多地推出民间借贷登记也是一种公权力深入私权领域管理的方式。因为民间借贷登记管理系统支持P2P入驻，P2P借贷就是网络版的民间借贷，地方政府又多了一个新管理对象，但是没有权力发牌照。从打击非法集资到监测预警，从处置风险事件到金融管理，地方金融办职能逐渐在改变。

民间借贷的交易看似是私法领域的问题，但是演变成非法集资和群体性事件之后，地方政府不得不出面维护社会稳定和处置风险事件。地方政府在处置临时性事务过程中逐渐增加了管理的职能。黄震表示，在中国二元金融结构和金融压抑没有消除的情况下，地方政府从信用社改制充实资本到新设机构批准，从打击非法集资逐渐变成了金融服务办公室，包括部分地方成立金融监督管理局。在压实地方风险处置责任与发展地方金融組织两者之间如何掌握平衡，依然有待探索。

“十三五”规划纲要则明确提出了“完善中央与地方金融管理体制”的新任务。根据第五次全国金融工作会议的要求，处理中央和地方金融管理关系，是新时代理顺和完善双层金融管理体制的重点。

黄震表示，中央金融监管机构分业经营、分业监管的模式已经受到冲击，金融跨业经营、混业经营越来越强，转变金融监管理念和机制，调整金融监管的组织和方式势在必行。从分业监管到综合监管，从机构监管到功能监管、行为监管，穿透式监管成为核心理念。“一行两会实行的垂直管理，只有人民银行到县级还有机构设置，银保监会到县级虽然还有办事处但不常驻。金融监管政策和法律最后落地需要地方政府来加强管理，地方政府除负有处置属地风险责任，还有发展金融的动机，以网络小贷和P2P网贷为例，地方金融管理如何对接一行两会等中央监管部门，压实地方责任，在互联网金融背景下需要做出新的探索。”

地方金融管理的机构设置和职责分工，还有待立法进一步规范。此外，黄震表示，地方金融管理过去强调服务职能，现在要加强监管的责任，在服务职能与监管职能之间如何实现平衡，对于地方政府金融管理部门是重要的考验。“地方金融管理部门不能既当运动员又当裁判员。对当前相对分散的地方金融监管职能进行整合，进一步分离发展和监管职能，补齐监管短板，履行好对中央交由地方负责的各类金融机构（如小额贷款公司、融资性担保公司、交易场所等）的监管和风险处置职责。为此，应该加快地方金融监管的立法工作，适当赋予地方金融监管机构执法权，有利于实现地方金融监管法治化。”

三个层面的风险

关于地方金融的说法有很多，杜晓山对于地方金融给出了这样的界定：像小贷公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等，还有地方辖管的或辖区内的投资公司、具备某种信用互助性质的农村合作社、P2P、众筹等，以及一些地方的交易场所，都属于地方金融的组成部分，这是比较小概念或狭义的地方。它实际上就是归地方金融办或者地方金融监督管理局管的这些机构。

但杜晓山表示，如果这样谈地方金融可能还不够准确，应该加上的重点是城商行、农商行包括农合行，以及城市信用社、农信社、信托公司、财务公司等，包括刚才列举的那些合起来才叫地方金融，这是更宽泛的范围。“虽然目前城商行、农商行、农信社等还不归地方金融监督管理局管，但是它是地方金融的组成部分，可能将来会由地方金融监督管理局来管。现在凡是银行类的、存款类的基本上都归中央管。”

当前地方金融机构的风险主要集聚在哪些方面？杜晓山谈了他自己的认识和体会。

地方金融风险大概有三类，第一类是地方金融、银行业机构的风险；第二类是银行业机构以外的7+4本身的风险；第三类就是监管当局本身，能力、水平等方面造成的风险。

第一，因为城商行、农商行、农信社等体量、规模都要大于小贷公司、融资担保公司等，所以从风险的角度来说，其实就是城商行、农商行、农信社这些，它们的风险目前还存在着一些问题。

杜晓山表示，从现在存在的问题来看，第一是法人治理结构不完善，具体表现在所有者的缺位，利益保护不是太好，不够明细，职责也不够清晰。而且有的机构董事长、党委书记、行长都是一个人，治理结构不完善，一个人说了算，权力过大，容易形成个人内部的控制，有的是高管人员素质不高，违规行为时有发生，有大股东侵占地方金融机构资产、管理比较差等现象出现。

第二从市场定位的角度来看，城商行、农商行、农信社等市场定位有的很不错，但总体上看，市场定位还是不够清晰，核心竞争力相对较差。“有些城商行为了追求高速发展，往往去跟国有银行和股份制商业银行抢大客户、大项目。其实从国家对其的定位和优秀的城商行、农商行这一类的机构来看，就是立足地方和社区经济，服务中小企业，服务于‘三农，但实际上却偏离了。”杜晓山说。

第三个风险表现是风险防范和化解的机制、能力相对较差，资本约束的意识也不够，一是自身没有防范风险和抵御风险的意识，二是没有这个能力，历史不良包袱太重，不良太多等于本身就有负债性，如果实力特别强，可以用备付金、利润、其他制度来填补存在的一些风险。“现在不良资产的债务债权关系比较难落实，一是历史遗留问题，另外在改革过程中，很多债权债务的主体也发生了变化，所以债务就悬空了，有的地方金融机构不良率是非常高的。”杜晓山说。

除此之外，就是银行类金融机构之外的其他类型机构的风险。“我看到中国国际经济交流中心学术委员会副主任、国家开发银行原副行长、财政部税政司原司长刘克崮的一篇文章，他提到7+4准金融机构，归地方金融管。7类是小贷公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，4类是投资公司、农民专业合作社里的信用合作、社会众筹机构和地方各类交易所。不过我发现这里没有点出P2P。这些问题就更多了，有很多机构信息不透明、管理水准很差。”

第三类是属于地方监管当局自身的问题造成的风险。“第一，地方监管当局存在的主要问题是地方经济和金融的发展、监管之间的职责不一致，比如地方金融包括了城商行、农商行，但是现在还是归中央、一行两会管，但是又在地方上起很大作用，地方也在插手，希望城商行、农商行、农信社为地方的经济发展、金融繁荣做贡献，就直接用行政手段来干预他们的活动，而且这些机构地方政府是入股的，甚至有的是主要股东，所以城商行也有一股独大的问题，监管和机构之间不统一，存在重发展、轻监管的现象。另外，地方金融监管目前比较重审批、轻日常管理，因此容易存在监管的重叠或者空白，或者是中央去管地方也跟着去管，或者在中央监管层面人民银行管、银保监会也管。”

杜晓山说，地方监管当局自身的第二个风险，在于缺乏真正懂金融业务、金融知识和专业知識的人，尤其是高水平的人才。所以地方金融机构、类金融机构监管存在重复监管或者监管中心化的问题。而县一级的证券机构和保险机构存在比较多的是监管真空。

谁家的孩子谁抱走

黄震曾就地方金融发展进行了多次调研，身兼多地政府顾问，深感地方金融监管有双重使命：“像西部地区的鄂尔多斯、神木，这些地方政府深感需要有自己的金融机构来支持当地的经济发展，所以发展地方金融有双重使命：第一是疏导民间资本的投向和出路，防止演变成非法集资，防止民间金融乱象；第二重使命就是，要通过地方金融的发展来推动地方经济建设和社会的发展。”这也是地方金融发展的动力、根本原因。

“中央经常说要压实地方风险处置责任，用老百姓的话，就是谁家的孩子谁抱走，属地在哪就谁来管。”黄震表示，除了要警惕非法集资，对于农信社、农商行和城信社改制中可能带来的风险问题也要有所防范。

“既然‘加块牌子成为全国正在发生的趋势，那中央和地方的双重管理体制已经基本形成了，所以我觉得首先是要加强法制建设，从法律上来确认和保障地方金融监管职能、责任以及措施，否则到时候地方金融光是挂了牌子没有法律地位也没有法定职能，甚至不能采取法定措施，那很多事情就做不了，风险处置不好开展，监管职能也不好履行。”黄震表示，同时，地方金融监管不仅要有机构，也要增加专业人力资源、人员保障，加强技术特别是发展监管科技来跟上这一轮互联网金融的发展。“此外，一批地方金融机构的调整以及地方金融监管机构职能的调整也要尽快完成，原来一些监管属于政府办公厅或者商务部门、发改部门，都进行了合并、归位到金融监管局，这些被监管机构的联系以及协调的工作应尽快完成，否则过渡期间可能会有一些风险，要注意加以防范。”

黄震表示，地方金融改革才刚刚起步，要适当控制节奏，挂牌一批观察一段时间，而不是一窝蜂上，挂一个牌子就了事。“现在一些地方在成立地方金融监管局的同时，也在进行地方立法，比如北京市，正在进行北京地方金融监管条例的起草，中央财经大学正在起草中，我也希望其他地方可以借鉴，不是仅仅挂一个牌子，要配套法律。”

在王擎看来，地方金融办之前角色扮演得并不是非常好，有几个方面的原因。一是因为没有相应的监管经验和人手，二是缺乏监管权限。“到底地方金融机构有些什么样的监管权限，需要通过在法律上、规则上进一步明确，要明确地方金融监管机构下一步有哪些监管权限，权限要和责任对等。”

“下一步估计会有一些地方金融机构的牌照，因为金融监管落实之后也会有牌照的要求，所以在牌照的发放上，地方政府可能会有奖励和补贴，在一些政策的倾斜上，可以向这些金融机构进行倾斜。”王擎表示。