提升县级财政收入质量的分析及思考

陈向京

摘要：财政收入，是指政府为履行其职能、实施公共政策和提供公共物品与服务需要而筹集的一切资金的总和。笔者以某国家级贫困县2012年至2017年财政收入完成情况为蓝本，来谈谈县级财政收入质量变化趋势及提升建议。

关键词：县级财政；财政收入质量；建议

一、县级财政收入质量现状

（一）税收占比呈上升趋势，收入质量整体向好

如圖 1 所示，2017 年公共财政收入税收占比达82%，较上年上升了7个百分点，为近6年最高占比，在全市7县市中列第2名，比全省平均水平高5.1个百分点。

（二）财政收入与GDP增速同步，收入质量与经济发展相匹配

5年来，该县公共财政收入呈单边增长趋势，增幅平稳，基本在9%到13%以内，GDP增幅在9%到12%之间，2015年增长速度最低，公共财政收入变动趋势与当时经济发展趋势基本吻合，同时，我们也注意到，除2017年，公共财政收入增速略低于GDP增速外，其余年份公共财政收入增速普遍略高于GDP增速，差异最大的是2014年，公共财政收入增速高于GDP增速4百分点。由此，收入规模基本与经济发展相适应，空转收入、征过头税等水份收入空间不大。

（三）GDP财税贡献率低，税收收入规模有待挖潜

如图2所示，近几年来，县公共财政收入占GDP的比重一直无法突破5%，其比重不及全市平均值的一半，2017年我国国内生产总值是82.7万亿元，财政收入是17.3万亿元，财政收入占GDP比重高达20.92%，比较而言，县级宏观产业税负偏低，增收潜力空间大。

（四）财产行为税占比低，县级地方税收入体系偏弱

按5大类税种划分，该县税收结构如图3所示，5大类税中流转税、所得税以及资源税中的资源税和城镇土地使用税均为共享税种，完全属于县级的税种仅为行为税和财产税，财产行为税占比整体呈下降趋势，行为税中的城市维护建设税既受制于流转税的征收，其用途也有专门的限制，另外，财产行为税中契税和耕地占用税比重超过 65%，这两个税种很大程度上与基础设施建设紧密相关，随着地方债、土地政策的监管加紧，县级税收收入也相应波动。

二、制约财政收入质量提升的原因探析

（一）县域经济基础弱

改革开放初期，作为中部地区的山区县，自1986年起，该县连续四轮被国务院列为国家扶贫开发重点县，初始经济发展驱动主要依赖外出务工劳务报酬收入，县域经济以自给自足的小农经济为主。近10多年来，随着国家投入的大幅增长，基础设施建设的大规模铺开，县域GDP维持了较高增长，2017年在全市7县市中（含市本级）增速排名第1，但由于经济基础薄弱，整个经济发展尚处于初级阶段，属高投入的产值速度型扩张。

（二）县域经济经营粗放，附加值低

税收收入与企业生产经营增收密切相关，增加值的多寡直接影响财税贡献，该县2017产业结构比是17.8：41.7：40.5，农业产值主要由低税产值或无税产值构成，目前，不管是大米、生猪、蔬菜等基本农产品，还是占全县产值超过30%的食品加工业所需原材料大豆、面粉全部外购。据养猪大户反映，我县喂养生猪保本至少要达到毛价每斤7元，而外贸生猪运到省会城市只要每斤3.5元，传统农业受到前所未有冲击。该县工业主要以原始资源利用与浅加工为主，2017年，工业产值提供税收3.11亿元，占税收收入的29.8%，低于产值比，税收贡献率为2.8%，低于正常贡献率，说明该县工业产值低附加值产值占比大，普遍经济效益差、产业层次低，新型的高附加值的工业升级产品还未成主导，区域经济转型升级任重道远。

（三）收入任务模式带来不利影响

一是收入任务逐年比例递增，新常态下的经济形势增长却不容乐观，在收入总量要求不变的情况下，不乐观的经济必然对收入质量造成影响；二是受政绩观的导向，地方政府领导对收入增长速度排名会影响收入质量；三是因招商引资，通过隐形财政补贴而兑现的地方政府出台的诸多优惠政策会影响收入质量。

（四）基层税收管理水平偏弱

税收征管水平包括征管力量安排、征管员和纳税人守法程度、征管效率、违法行为处罚等，它的高低直接关系到税收收入的规模，实行应收尽收，才能在一定税源基础之上保证税收增长和提高税收占比。县级税收征管机构处于税务征管的最基层，征纳环境复杂，服务对象法制意识、纳税意识不足，基层税干年龄偏大，工资、升迁不受地方约束，专业知识更新慢，主动服务意识弱，勤征细管主观动力不足。

（五）非税征管尚需进一步规范

据统计，近 3 年来，在中央大规模的“清费降费”趋势下，该县非税收入总量不降反增。这既受收入增长速度和财政收入总量增长目标影响，同时也不排除某些单位想利用“超收”，最终达到“超支”目的。特别是县级还债高峰期的到来，县级政府对政府性基金收入的增长热情将比以往更加迅猛，虽然政府性基金增长不影响税收占公共财政收入的影响，但其对实体经济和税基的冲击不容忽视。

三、提升县级财政收入质量的六点思考

（一）精准施策、聚力增效，推动县域经济优化升级

经济决定财政，发展经济是提高财政收入的必然途径。该县已确立“生态立县、工业强县、旅游活县、融长兴县”的发展战略，近2年来，第三产业发展强劲，已成该县税收支柱产业。建议县级政府继续提升服务、优化经济环境、充分运用财政资金发挥“四两拨千斤”效应，扶持、鼓励企业升级产业，奖励、招商高附加值产业，如：成立人才引进、科技奖励、企业“助保贷”等基金，推动县域经济产业优化升级。

（二）“减税降费”、综合减负，着力涵养财源活水

自2013年以来，中央大规模“减税降费”，行政事业性涉企收费由106项减至31项，政府性基金由30项减至21项，“真金白银”支持实体经济发展，促进地方财源不断壮大。建议继续推进非税收入制度体系建设、规范非税征管，优化经济发展环境，为企业“瘦身”，助推实体经济突破发展瓶颈。

（三）凝聚合力、重建流程，提升税收征管效率

根据近期国务院机构改革方案，将省和省以下国地税机构合并，实行以国家税务总局为主与省政府双重领导的管理体制。建议利用机构合并契机，重整征税队伍，凝聚国地税务机构合力，打造税收征管精干团队；重理征缴流程，查漏补缺，完善缴纳体系，提升税收征管效率。

（四）加强监管、阳光收费，依法行政应收尽收

一是建立和实施收费目录清单定期公示制度，主动接受社会公众监督；二是建立健全乱收费举报投诉机制，让企业和群众投诉有门，做到凡诉必查；三是完善多部门联合督查机制，开展企业负担专项调查，让乱收费无处藏身。

（五）脱贫攻坚、倾斜政策，助推“三农”经济发展

根据党中央统一部署，要在全国范围内全面打响脱贫攻坚战，要集中优势兵力攻坚克难。脱贫攻坚的主战场在县一级，产业扶贫、金融扶贫、劳务协作扶贫、基础建设扶贫、税务政策扶贫等等综合政策的倾斜，助推“三农”经济统筹协调发展，为“三农经济”固本强基，引领“三农”经济实现量变到质变的飞跃。

（六）推进“费改税”，完善地方税收体系

2016年以来，矿产资源补偿费改资源税，排污费改环保税，这些先例为继续推进“费改税”提供了实例经验，而非税收入中专项用途收入，所涉及的财政支出也关乎政府公共服务，为地方税改革提供了广阔空间。建议继续推进“费改税”，建立以税收为主，少量的、必要的政府收费为辅的政府收入体系。