事业单位专业技术岗位动态管理研究*

2018-12-14孙彦玲

中国人事科学 2018年9期

□ 孙彦玲刘霞

岗位管理制度是事业单位管理的基本制度之一，是人员聘用、绩效考核、绩效工资水平核定的基础和依据。2006年《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号）（以下简称《试行办法》）和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号）（以下简称《实施意见》）先后发布，开启了我国事业单位岗位管理的序幕。自2006年事业单位岗位管理制度实施以来，全国事业单位岗位设置完成率已超过90%。[1]实践表明，岗位管理制度在推进事业单位分类改革、转换用人机制、实现由身份管理向岗位管理转变方面发挥了重要的作用。当前，事业单位的岗位管理意识逐步增强，专业技术人员的职业发展空间得以拓展，事业单位专业技术人员的积极性和创造性有了较大提升。

同时也应注意到，事业单位专业技术岗位动态管理中还存在一些突出问题亟待解决。据此，2016年中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，“改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制”。事业单位动态管理包括岗位设置的动态调整和岗位管理过程的动态调整两大方面，两者互为支撑。而目前在事业单位专业技术岗位动态管理中，这两方面的管理均存在不少问题。建立与内外部环境变化相适应的岗位动态管理机制，成为当前激活事业单位用人机制的重要法门。

一、事业单位专业技术岗位设置情况——基于数据的分析

2006年《试行办法》提出，国家对事业单位“岗位总量、结构比例和最高等级” 等进行控制。《实施意见》规定了专业技术高、中、初级岗位之间结构比例的全国总体控制目标，即1∶3∶6；以及各岗位等级内部之间的相关结构比例控制目标。近年来，政府简政放权、扩大用人单位自主权、生产要素按贡献参与分配、职称制度改革等事业单位体制机制改革的不断推进，事业单位专业技术人员队伍总量和结构在不断变化，2006年制定的控制目标和管理措施已难以有效指导岗位管理工作，这向事业单位岗位管理提出了新的挑战。

（一）专业技术岗位供求总量基本平衡，不同岗位等级存在结构性失衡

专业技术岗位供求总量基本平衡，但其中，十级、十二级、十三级、七级、一级岗位供给数量小于在岗人员需求量。十级和七级岗位分别是初级晋升中级岗位、中级晋升高级岗位的关键节点，岗位供给数量小于在岗人员需求量，导致实践中出现岗位晋升难，在人才引进、人才激励、人才使用方面存在的各种矛盾问题较为突出。

（二）专业技术岗位设置比例总体控制目标已突破

1. 全国专业技术人员结构比例突破情况

根据《专业技术人才队伍建设中长期规划(2010—2020年)》，2009年在公有经济企事业单位2888万专业技术人才中，具有高级职称的人数达到297.5万人，占总人数的10.3%。据盛若蔚的统计数据，2014年全国高、中、初级专业技术人才比例达到11∶36∶53。[2]由此可见，全国专业技术人员的结构比例，已经超出了2006年《实施意见》中提出的1∶3∶6的总体控制目标。全国专业技术人员的总体结构发生变化，原定的总体控制目标已经难以指导未来事业单位专业技术岗位的管理。

2.全国事业单位专业技术岗位结构比例情况

据有关统计数据，2014年和2015年高、中、初级专业技术岗位的设置比例和实际在岗人员的分布比例，均突破了《实施意见》中提出的1∶3∶6的总体控制目标，岗位设置的总体控制目标已经不能适应当前的发展需求。

3.地方事业单位岗位设置突破情况

从调研情况看，各地的岗位设置总体控制目标设置为1∶3∶6。通过10年的发展，原有的岗位设置目标已经不能满足当地的事业发展需要，各地也在逐步调整岗位设置结构，其调整比例已突破原有的控制目标。以重庆和湖北为例，重庆市事业单位专业技术岗位结构比例从2008年初设的1∶3∶6，调整为2015年的1.5∶4.5∶4；湖北省事业单位专业技术岗位比例从初设的1∶3∶6，先调整到2012年的1∶5∶4，后调整为2016年的1.4∶5∶3.6。

（三）主要行业专业技术岗位设置比例情况

1. 全国主要行业岗位设置均突破控制目标

根据有关统计数据，无论是全国层面，还是省市县级层面，专业技术人员较为集中的几大行业中事业单位专业技术岗位的结构比例实际均已超出总体控制目标。2009年开始，农业部事业单位陆续开展了首次岗位设置工作，并取得了阶段性的成效。根据吴启等对实际聘用人员的统计数据显示，农业部事业单位高、中、初级专业技术岗位之间的结构比例大概为4∶4∶2[3]，超出1∶3∶6的总体控制标准。

2.地方主要行业岗位设置均突破控制目标

从调研情况看，湖北省的中小学校中，武汉市级高级岗位比例为27.4%、黄冈区为15.5%、乡镇级为11%，均超过了10%的控制比例；省科技厅所属科研类事业单位的岗位结构比例达到2.7∶ 4.5∶2.8；省农业厅属事业单位岗位结构比例为3.1∶3.7∶3.2。重庆市农委和水利局所属事业单位的岗位结构比例均为4.5∶4∶1.5；市文化委所属事业单位的岗位结构比例为4∶3.5∶2.5；九龙坡区卫生医疗系统中高、中、初级岗位结构比例从初设的1.2∶4∶4.8调整到 2∶5∶3。浙江省文化厅所属事业单位专业技术岗位比例为2∶3.2∶4.8；省科技厅将事业单位的中级和初级岗位打通，高级岗位与初中级岗位结构比例为3.8∶6.2；桐乡市文化局所属事业单位高、中、初级岗位结构比例为1.5∶4.3∶4.7；桐乡市水利局所属事业单位高、中、初级岗位结构比例为3.5∶5∶1.5。上述各地的多个行业，包括各个层级的事业单位岗位结构设置情况，与《试行办法》和《实施意见》的相关规定均有较大偏差。

不仅全国层面、行业层面、地区层面的控制结构比例已突破，在这十年中，许多事业单位的岗位结构情况也发生了较大变化。以中国社会科学研究院为例，截至2015年底，共有专业技术人员2649人，占全部在职人员的74.0%；在专业技术人员中，具有高级职称人员为1576人，占全体专业技术人员比例为59.5%；具有博士学位人员占66.7%，与2010年相比，提高了近5个百分点，高层次人才大量增加。由此看出，事业单位专业技术岗位设置突破原有控制目标已经具有普遍性，而非典型个案。

二、事业单位专业技术岗位动态管理相关问题——基于案例的分析

《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》提出“完善事业单位聘用制度和岗位管理制度”，《关于深化人才发展体制机制改革的意见》中进一步提出“改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制”。为全面调查了解当前事业单位专业技术岗位动态管理中存在的问题，经较为广泛的实地调研，发现主要体现在以下七方面的问题：

（一）现有岗位比例结构不能满足事业单位发展需求

从调研情况看，各地结合自身实际情况出台了岗位设置管理实施办法，并分行业制定了岗位设置指导意见。例如重庆市出台了《重庆市事业单位岗位设置管理实施办法（试行）》（渝人发〔2008〕2号），辅以14个行业指导意见，17个配套文件，9个结构比例调整通知和2个配套政策，构成了全市事业单位岗位设置“1+42”政策体系；湖北省出台了《湖北省事业单位岗位设置管理试行意见》（鄂办发〔2008〕1号），以及十个行业的岗位设置指导意见。总体看，岗位设置体现了行业特点，遵循了分类指导、分级管理的原则，在首次岗位设置之后，基本均已进行过一次结构比例的调整。

尽管如此，调研中很多地方表示，现行的岗位设置比例不够合理，一是岗位总量不够，二是普遍存在高级岗位和中级岗位紧张，初级岗位大量过剩的现象。这与前面的数据分析基本一致。同时，一些部门表示，各地区各事业单位的实际情况差异较大，人才集聚程度、总量、结构各不相同，不应“一刀切”“一把尺子量到底”设置同样的结构比例标准。

（二）专业技术岗位设置缺少动态调整机制

事业单位承担的公共服务职能随市场经济发展在不断变化，需要同步调整岗位设置以适应外部变化。从调研情况看，事业单位专业技术岗位动态调整主要存在以下几个问题：第一，调整次数少。地方普遍存在缺少动态调整的依据，调整的条件也不明确。2006年全国岗位设置相关文件出台后已有10年，其间一直没有调整。迫于形势发展需要，地方也不得不根据现实需要进行了一些调整。第二，调整耗时长。某省农科院工作人员表示，按照现行制度，岗位比例调整需要与上级沟通、请示汇报，约大半年时间才能完成一次调整工作。某市部门表示，岗位审批和管理流程统得过多、管得过死，导致岗位调整时间成本过高。第三，缺少动态调整空间。在实际操作中，许多事业单位首次岗位设置就参照最高比例执行，由于高级岗位紧缺，第二次岗位设置比例调整后，又一次性将全部空缺岗位拿出使用，导致高级岗位始终处于饱和状态，在现有的岗位比例范围内没有内部调整空间。岗位动态调整机制不健全，导致当前岗位结构比例设置滞后于事业和组织发展需求。

（三）专业技术岗位结构自主调整权限过小

各地区、各行业、各事业单位的情况千差万别，需要各用人单位根据实际情况，在一定的范围内调整设置岗位结构比例，给予用人单位更多的自主调控空间。调研中发现两个问题较为突出：

第一，用人单位缺少岗位调整的权限。多数被访者认为，国家对高、中、初级岗位结构比例（大结构）可以进行控制，但对于高、中、初级岗位内部的结构比例（小结构）限制应该放开，让地方或用人单位自主调控。参与座谈的事业单位管理者指出，在大结构限定范围内，需逐步下放岗位等级内部结构比例限制，允许各事业单位根据各阶段的人才供求情况，灵活调整，打破岗位等级的约束。

第二，规模小的基层事业单位缺少岗位设置管理权。参与座谈的一些行业部门表示，许多基层单位规模小、人员少，存在大量混岗用人情况。因此，许多基层事业单位岗位设置调整的权限由上级主管部门统筹安排，岗随人走，用人单位没有任何权限，一旦高级岗位人员流出，现有人员再无岗位晋升空间，无法合理、有效激励现有员工，导致单位岗位用人较为困难。当前伴随职称制度改革和向事业单位下放用人自主权的推进，岗位管理作为组织中的一项基本管理制度，应赋予用人主体更多自主权。

（四）岗位聘用尚未实现能上能下的合理流动

在岗位动态管理中，一方面是岗位设置的动态调整，另一方面就是岗位聘用要实现能上能下。然而从调研情况看，除部分改革试点单位和少数央属科研院所外，大多数事业单位仍未摆脱传统的身份观念、等级意识，普遍存在人员能上不能下、能进不能出的问题，岗位聘任制演变为实际聘任终身制。在采取评聘分开的单位，由于岗位设置数量有限，许多评上高级或中级职称的人员多年聘不上岗，导致单位内部矛盾过大，影响人才成长和工作积极性发挥。在很多单位，岗位聘用变成先到先得，影响了青年职工、新进人员的积极性。在采取评聘合一的单位，职称等同于岗位，但由于岗位数量有限，尤其是高级岗位，不利于一部分年轻人才的成长和进步。例如，在某市一家区医院，因岗位数量受限，一些能力已为业界认可的青年人才，多年无法晋升到高级岗位（职称）。一些医生获得了副高级职称，达到一定的专业技术水平，但是无法聘任到相关的岗位，院长对此无可奈何，十分焦虑，担心留不住人才。而一些文博单位预计，因无空岗，很多有能力的青年专业人才在8～10年内将无法晋升高级岗位（职称），人才断层不可避免。由于岗位聘用普遍没有实现能上能下的动态调整，单纯调整岗位结构比例无法满足发展需要，也不能从根本上解决问题。

出现上述问题的原因在于，多数事业单位尽管建立了竞聘上岗办法和考核办法，但尚未在真正意义上执行，导致岗位考核执行难，按岗取酬难，因人设岗大量存在，岗位资源无法盘活。调研中大家表示，希望国家层面能出台聘后考核管理的相关制度、考核指导意见，让岗位聘用能上能下落到实处，使岗位真正实现动态化管理。

（五）岗位设置与职称制度不协调

调研发现，职称制度与岗位管理制度之间存在不少不协调的地方。致使岗位管理制度实施不太顺利。岗位与职称的矛盾主要体现在以下方面：

1.在评聘分开模式下，将岗位与职称的概念相混淆

目前大多数地区普遍实行的是评聘分开模式，造成这一现象的主要原因是岗位数量有限。为满足人才的发展需要，用人单位按照既有的职称申报条件，允许专技人员先进行职称评审，但取得的职称不与岗位聘用挂钩，即职称与岗位发生了分离。在这一背景下，职称成为一种类似于能力资格的评价。因此，评聘分开模式下的职称只具有资格属性，与岗位没有直接关系。但在实践中，受传统观念认知的影响，很多事业单位人员仍然认为评上职称就理所应当聘到相应岗位，与待遇挂钩，将职称与岗位直接画等号。

2.在评聘合一模式下，职称与岗位等同，岗位晋升困难

许多事业单位由于岗位设置数量限制，专技人员晋升岗位尤其是高级岗位需要等待的时间较长，只有上一级岗位的人员退休方有晋升机会。在某省博物馆，一些中级岗位的专技人员反映，在评聘合一模式下，由于没有空岗且人员能上不能下，他们8年内将无法晋升副高级岗位，可能不得不考虑离开单位。在一些县级基层单位，中级职称的晋升也很困难，有人预计在5年内都没有晋升的希望。

3.岗位与职称无法完全对应

2016年出台的《关于深化职称制度改革的意见》提出职称评价要面向全社会人才、职称评价要社会化等，这表明，经过三十多年的管理发展，职称已由单纯的职务（岗位）属性开始含有了某些资格属性。从调研情况看，目前大多数行业的事业单位实行的是评聘分开模式，职称的职务属性已经弱化。而评聘合一模式推行的前提是拥有较为充足的编制数量，从而保障岗位设置的实施，但目前编制与岗位均成为稀缺资源。在评聘合一模式下，超编现象在事业单位已成为普遍现实。

（六）岗位设置与编制管理不够协调

2011年中办、国办印发的《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》中明确，公益一类事业单位，在审批编制内设岗；公益二类事业单位，在备案编制内设岗。这就出现两种情况：一是在公益一类单位，编制成为岗位设置的前提条件，在现有编制成为稀缺资源的情况下，编制数量（设岗数量）与实际在职人员数量之间存在较大矛盾。二是规定公益二类事业单位在备案编制内设岗，但至今备案编制管理办法没有明确相关规定，难以有效操作。于是各地各单位的做法不一。例如，有的地方严格在编制内设岗，岗位核定数量不超过编制数量；有的地方根据实际需要核定岗位，岗位设置数量超出编制数量。

（七）事业单位管理部门之间沟通协调不畅

调研中发现，不少涉及事业单位人事管理的政策，由于出自不同政府部门或职能机构，导致政策之间缺乏应有的协调性，致使地方或单位在执行政策过程中出现一些混乱和矛盾。

总体看，事业单位专业技术岗位动态管理之所以出现上述问题，一是岗位设置制度缺少制度弹性，未及时做出调整，二是因为岗位管理相关配套制度没有跟上，人员能上能下没有真正落实，大部分事业单位管理者和员工尚未摆脱传统的身份意识，缺乏改革的魄力与勇气，组织内部用人机制没有激活，三是政府职能部门之间职能分割管理，政策缺乏有效协调，导致事业单位在实际管理中出现不少矛盾，不利于人才的健康发展。

三、事业单位专业技术岗位管理面临的新形势

从当前形势看，原有的岗位设置管理政策已经不能完全适应国家人才发展面临的新形势新要求，这些新形势新要求主要体现在以下几方面：

（一）专业技术人员总量快速增长

2017年，我国专业技术人才总量约为7700万人[4]，比2015年增长近400万人，其中公有制经济企业事业单位专业技术人员又大约占据半壁江山。从国家统计局公布的数据看，公有制经济企业事业单位专业技术人员数量呈现稳步增长的趋势，其中，工程技术、农业技术、科学研究、卫生技术、教学人员五类人员的总量，从2006年的2230万人，增加到2013年的2439万人；截至2015年底，公有制经济领域专业技术人才达到3478.3万人[5]。从另一与专业技术人才相关的科技人力资源的统计数据看，2005年我国科技人力资源总量为3528万人，2014年达到8114万人，是2005年的2.3倍，年均增长超过10%[6]。

（二）专业技术人员结构发生显著变化

在数量增长的同时，我国专业技术人员的总体素质显著提升，人才结构不断优化。据中共中央组织部会同人力资源和社会保障部、国家统计局组织开展的2015年度全国人才资源统计工作的统计数据，2015年每万名劳动力研发人员达到48.5人年，比2010年增长14.9人年，超出2020年规划目标5.5人年；主要劳动年龄人口受过高等教育的比例达到16.9%，比2010年上升4.4个百分点；专业技术人才中大学本科及以上学历所占比例达到42.4%，比2010年上升8.2个百分点[7]。截至2015年底，全国专业技术人才中高、中、初级比例达到11∶36∶53[8]，高级人才占比增长较快，超出《专业技术人才队伍建设中长期规划（2010—2020年）》中，2015年高、中、初级专业技术人才比例达到10∶38∶52的规划目标，也超出了2020年高、中、初级专业技术人才比例达到10∶40∶50的发展目标。

（三）专业技术人员入职门槛不断提高

1. 从人员供给角度看，人才素质普遍提升

近年来，我国实行更积极、更开放、更有效的留学人才回国政策，吸引大量留学人员回国就业创业，形成人才“回流潮”。《国家统计年鉴》数据显示，近年来我国各类留学回国人员数量连续快速增长，各类留学回国人员数量从2006年的4.2万人，上升为2015年的40.91万人。据教育部《2016年度我国出国留学人员情况统计》，2016年度我国各类留学回国人员总数为43.25万人[9]，留学回国人才总数达265.1万人，其中70%均为党的十八大后回国，形成了中华人民共和国成立以来最大规模留学人才“归国潮”[8]。人才回流的同时，我国本土人才培养数量也稳步增长。根据《国家统计年鉴》数据，研究生毕业人数从2006年的25.59万人，增加到2015年的55.15万人，是2006年的两倍多；普通高等学校毕业生人数从2006年的377.5万稳步增加到2015的680.9万。总体看，高学历人员的供给总量较2006年显著提升，人才供给情况的变化导致专业技术岗位的市场竞争门槛随之提高。

图1 研究生毕业人数与留学回国人员数量

2. 从人员需求角度看，招聘条件不断提高

教育、科学研究、文化、卫生医疗等事业单位是我国公有制经济主体中专业技术人才的重要集聚平台。在留学回国人员数量快速增加、研究生毕业生数量连续增长、专业技术人员总量增长和结构优化的同时，专业技术岗位的人员聘用条件不断提高，专业技术人员的入职门槛较以往更高，高学历、高职称人员占比在不断提升。以高校科研院所为例，很多单位不仅要求应聘人员具有博士学历，而且非常重视海外交流学习经历，甚至将招聘视野锁定为国外知名院校和科研机构毕业的博士。从实地调研情况看，即使是一个普通地级市的科研事业单位，新进人员也基本均要求具有硕士学历，学历要求较以往有显著提升。中小学教师招聘要求具备本科、硕士研究生以上学历成为常态。

（四）事业单位各项改革不断深化

深化我国事业单位人事制度改革，是当前我国人才发展体制机制改革的重点领域之一。

从事业单位人事制度改革的总体要求看，2016年出台的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出：“推进人才管理体制改革，推动人才管理部门简政放权，消除对用人主体的过度干预。全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权。改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制。”明确了要建立动态岗位管理调整机制。《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》提出：“健全岗位管理制度，研究制定不同类型事业单位岗位结构比例和最高等级的调整办法，开展事业单位专业技术一级岗位组织实施工作，完成事业单位管理岗位职员等级晋升制度推行工作，实现身份管理向岗位管理转变。”为激发科研院所等事业单位专业技术人员科技创新活力和干事创业热情，促进人才合理流动，2017年人社部出台《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》（人社部规〔2017〕4号）提出：“事业单位可根据创新工作需要设置开展科技项目开发、科技成果推广和转化、科研社会服务等工作的岗位，并按规定调整岗位设置方案。通过调整岗位设置难以满足创新工作需求的，可按规定申请设置特设岗位，不受岗位总量和结构比例限制。”上述各项改革的推进，均向建立动态化的岗位管理机制提出了改革新要求。

从岗位设置管理制度自身的发展与完善角度看，制度从设计、制定、实施、效果评估到再完善，有其特定的规律和发展过程，事业单位岗位设置管理制度同样需要根据内外部环境变化，适时开展制度评估，并针对制度在执行中遇到的问题，进行适当调整，以保持制度的有效性。事业单位各项改革需要整体配套、协调推进，要求岗位管理制度要加快自身完善，以保障改革的整体效果。

四、事业单位专业技术岗位动态管理的对策

（一）总体调控岗位结构比例

一是从数据分析和实地调研情况看，原来的金字塔式的岗位结构已经转向纺锤体式结构，建议将专业技术岗位等级从高、中、初调整为正高、副高、中级、初级，按四个岗位等级分别提出岗位控制总体目标。二是进一步调高正高和副高级专业技术岗位的总体比例，同时严格控制正高级岗位的比例，以保障正高级岗位的含金量。三是允许地区和行业根据高层次人才集聚程度、事业单位专业技术人才总量、人才的年龄结构、人才的学历结构等情况，在一定的范围内调整具体的控制指标。

（二）下放各单位内部岗位层级比例调整权

从当前政府简政放权，下放事业单位用人自主权、搞活单位用人机制的改革趋势看，对事业单位的专业技术岗位管理不宜管得过细。建议取消对四大岗位等级内部层级比例控制，将内部层级比例控制权下放给用人单位或基层地区，增加事业单位专业技术岗位用人的灵活度。允许用人单位根据实际情况统筹使用中级和初级岗位，减少中、初级岗位供求矛盾。

（三）建立岗位结构比例设置动态调整机制

根据社会事业发展和人才队伍发展情况动态调整岗位结构比例，既要考虑地区、行业、事业单位的差异性，又要面向未来人才发展的规划要求。建议按照国家五年经济社会发展规划的周期节点，建立起五年调整一次的规律性做法。在五年调整节点上，各行业主管部门参考行业发展规划目标，制定本行业事业单位专业技术岗位结构比例调整的指导目标。进而结合国家和各行业的事业单位专业技术岗位比例总体指导目标，根据区域人才发展规划、各地区各层级的人才分布状况和事业单位高层次人才集聚度，分别提出省、市及区县级的专业技术岗位结构比例指导目标。进一步简化单位岗位调整程序，加强对事业单位岗位管理的服务指导，更好地服务基层单位需要。