非诉行政执行错误赔偿义务机关的确定

【摘 要】 本文基于非诉执行行为的几个阶段，分别就基础行为错误、裁定执行行为错误、以及执行实施行为错误分别应当由谁来承担对行政相对人的赔偿义务进行了分析确定。行政决定执行过程中被执行人合法权益被侵害的原因只是行政机关做出行政决定时的错误，因此行政机关应当作为赔偿义务机关对被执行人的损害承担责任。辩析了执行裁定的性质，认为执行裁定实质上仅是法院司法权行使的体现，笔者认为这种情形下作出裁定的法院应当为赔偿义务机关，对被执行人的损害承担赔偿责任，但其可以对行政机关进行追责。执行实施行为错误赔偿义务机关的确定，根据违法归责原则，行政机关应当作为赔偿义务机关对被执行人合法权益的损害承担相应的责任。

【关键词】 非诉执行；执行依据；合法性审查；赔偿义务机关

行政非诉执行是指公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使行政机关的行政行为得以实现的制度。[1]非诉执行行为包括三个阶段：基础行政行为，裁定执行的司法行为以及执行实施行为。其中，基础行政行为是指行政机关根据事实和法律依据对行政相对人做出行政决定的行为；裁定执行的司法行为是指人民法院根据行政机关的申请，经过合法性审查做出执行裁定的行为；执行实施指具有执行权的机关实施行政决定，对被执行人的权利产生实际影响的行为。[2]各阶段的独立性和对执行违法产生的作用不同，决定了赔偿责任的可分性，然而法律并未明确规定非诉执行错误时责任主体的确定规则，导致实践中一旦出现非诉执行错误，法院和行政机关之间相互推诿，合法权益被侵害的被执行人无法找到赔偿义务机关，造成被执行人求偿无门。

一、基础行为错误赔偿义务机关的确定

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释的第一百六十条第二款规定：人民法院在做出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见。该条文仅规定了被执行人可以参与到司法审查的一种情形，即行政行为存在明显违法，然而行政行为不存在明显违法，但存在一般违法或者违反合理性，法院对此类行政行为审查时是否应当听取被执行人意见，相关法律并无明确规定。在不听取被执行人意见的情况下就无法了解行政相对人对行政行为在法定期限内不提起复议和诉讼的真正原因，实践中也确实存在因行政机关未尽告知义务导致行政相对人逾期未诉讼的情形。因行政机关在程序或者其他方面存在过错，法院按照法定程序对行政机关提交的相关证据材料予以审查，根据已有证据对该行为表示认可，做出执行裁定，此时法院已经履行了法定审查义务，行政决定执行过程中被执行人合法权益被侵害的原因只是行政机关做出行政决定时的错误，因此行政机关应当作为赔偿义务机关对被执行人的损害承担责任。

二、裁定执行行为错误赔偿义务机关的确定

《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可知公民获得国家赔偿的一个前提是国家机关行使职权，赔偿义务机关需要根据职权行使者来确定。“职权”是指管理职位所固有的发布命令和希望命令得到执行的一种权力，[3]可见职权的“命令”来源是判断职权主体的重要因素，在非诉执行中执行命令涉及到法院的执行裁定和行政机关的行政决定两个方面，可是执行实施的依据究竟是哪一个，法律对此并未明确。因此弄清楚法院执行裁定的性质尤为重要。

1、执行裁定的性质

有学者认为法院的裁定仅仅是行政强制执行的继续与延伸，属于行政机关委托法院执行行政决定，非诉执行性质仍是行政行为，因此执行依据应当是该行政决定。另有观点认为非诉执行实质上是一种司法行为，因为只有经过法院审查予以认可，行政决定才可执行，即行政行为并不具有自然效力，而是由法院的执行裁定赋予其执行力，因此执行依据为法院的执行裁定。[4]笔者认为，非诉执行制度设置的目的在于防止行政权的滥用，为行政相对人的合法权益提供双重保障，法院的执行裁定是对行政决定执行力的补充或者是对其强制力的公示。因此针对不同的情形，法院执行裁定的性质也不同，即非诉执行具有双重性质。一种情形，法律规定行政行为存在明显或者重大违法情形时无效，对于这种行政行为，法院在审查过程中可以听取被执行人和申请执行行政机关的说明，作出是否执行的裁定。在此过程中，法院的工作人员存在受贿、徇私枉法等情形，或者与行政机关相互串通或因其他原因，最终对无效的行政行为作出执行裁定，故意损害被执行人合法权益，此时由于行政机关的行政决定属于自始无效，不具有执行力，法院的执行裁定对该行政行为的执行力做了实质上的补充，成为了执行实施的依据。另一种情形，行政行为仅存在一般违法或者瑕疵，構成有效的行政行为，具有执行力，属于《行政强制法》第五十七条规定的“具备法定执行效力的行政决定”。法院经过对行政机关提交的相关证据材料的审查，对该行政决定予以认可做出执行裁定，由于具体行政行为虽然具有公定力、确定力、拘束力和执行力，但并没有产生既判力，具体行政行为违法的可能性仍然存在。通过法院合法性审查对行政行为违法性存在与否进行司法确认，这只是对行政行为强制力予以公示，在实体上对行政行为的执行力并无影响。因此，执行裁定实质上仅是法院司法权行使的体现，执行实施阶段的依据仍为行政机关的行政决定。

2、裁定错误赔偿义务机关的确定

在裁定执行的司法行为阶段，《行政强制法》第五十七条规定法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，《行政诉讼法》更在总则部分规定法院审理行政案件时对行政行为是否合法进行审查，从而将合法性审查原则加以明确。对于合法性审查是形式审查还是实质审查，不同的学者有不同的看法。支持形式审查的主要依据是法律对法院审查期限的限制，《行政强制法》规定除了存在“三明显”的情形外，法院应当自受理之日起七日内作出执行的裁定。然而实践中法院对于非诉执行案件的审查也是根据作出行政行为的主体和程序是否合法，事实和法律依据是否充分，行为是否具有可执行性等角度展开，对于涉及当事人重大权益的房屋征收补偿决定等行政行为，还需要审查行为的合理性和可执行性等内容。[5]同时非诉执行制度设立的目的在于以司法权来防止行政权的滥用，维护行政相对人的合法的权益，因此，法律规定的书面审查更应理解为是实质审查，因此法院是否进行了实质审查是确定赔偿义务机关的重要依据。通过对法院审查有效行政行为和无效行政行为的不同作用进行分析，可知两种情形下国家赔偿义务机关不同。

（1）对无效行政行为裁定错误赔偿义务机关的确定。重大、明显的违法行政行为属于无效的行政行为，且行为自始无效，即行为从作出时起就不具有执行力。在这种情形下法院工作人员存在过错或违法行为，对该无效行政行为作出执行裁定，根据上述分析可知该裁定实质上为非诉执行的依据。因此笔者认为这种情形下作出裁定的法院应当为赔偿义务机关，对被执行人的损害承担赔偿责任，但其可以对行政机关进行追责，原因如下：第一，根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十一条的规定，“三明显”行为属于“应当裁定不准予执行”的行為，法院违法行使司法权，根据《国家赔偿法》的规定：“人民法院对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，赔偿请求人要求赔偿的程序，使用刑事赔偿程序的规定”，法院应当对被执行人的损害承担责任。而行政机关在明显缺乏事实和法律依据条件下作出行政行为，违反了依法行政原则，同时该行政行为为法院执行裁定的内容，因此无强制执行权的行政机关间接侵害了被执行人的合法权益，应当承担相应的责任；第二，行政法作为一个法律部门，当中的内容有内在的逻辑和共通之处，因此可以借鉴行政法当中的其它做法来处理非诉执行中法院和行政机关的关系。对比行政复议和非诉执行会发现，行政复议是行政机关针对行政争议和部分民事争议，对具体行政行为进行的合法性和合理性审查，通过行政机关内部上下级之间的监督达到合法行政，维护行政相对人的合法权益；在非诉执行中，行政相对人对行政决定的不予执行表明行政相对人与行政机关之间就某件事实存在争议，法院针对该争议对具体行政行为进行合法性审查，这是通过司法权监督行政权来达到合法行政的目的。而《行政诉讼法》规定：“经过复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”该规定设置的目的在于督促行政复议机关依法行使职权，从而实现行政复议的效果，实践也证明复议机关维持原行政行为的做法减少。那么通过司法权对行政权监督也应当保证司法权正确行使，因此在非诉执行中可借鉴行政复议的规定，使得法院与行政机关共同对被执行人的损害承担责任。但由于执行依据为法院的执行裁定，对于被执行人来说更明确，以法院为赔偿义务机关也更加符合赔偿的便民要求，法院可以对行政机关进行追责来实现责任的公平分担。

（2）对有效行政行为裁定错误赔偿义务机关的确定。行政行为存在一般违法或者程序瑕疵，不足以影响行政行为效力，仍为有效行政行为，依据上文的分析，这种情形下非诉执行在是以行政机关的行政决定为依据。笔者认为，此时行政机关应为对被执行人损害进行赔偿的义务机关，理由如下：第一，由作出行政行为的行政机关进行赔偿符合行政行为效力理论：有效的行政行为一经作出具有强制执行力，而无需其他国家机关另行赋予，那么有效的行政强制行为当然具有执行力。[6]法院的执行裁定并未改变基础行政行为，只是对该行为的执行力予以确认与公示，即被执行人利益受到侵害是因为原具体行政行为。第二，行政强制行为着眼于“行政实效”，为了在实践中发挥出执法效果，就必定运用一些合法合理的手段来促进行政行为得以执行，这些手段当中就包括了司法手段，因此非诉执行中法院的审查活动应当纳入行政义务实效确保的范围中。[7]执行裁定作为司法审查活动的最终结果，也是行政行为实效确保的最有力的手段，因此造成侵害时的责任应当由手段的服务对象即行政机关承担。综上，以行政决定为依据的情形下，行政机关应当为赔偿义务机关。

三、执行实施行为错误赔偿义务机关的确定

这里的执行错误仅指在执行过程中存在错误，基础行为阶段与司法裁定阶段均不存在错误。根据案件的性质不同，目前我国在执行实施阶段通常采用“裁执合一”和“裁执分离”两种模式，采用的模式不同，执行错误时责任承担也应不同。

1、“裁执合一”模式下赔偿义务机关的确定

最高人民法院《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》第13条明确规定：“行政非诉案件、行政诉讼案件的执行，由立案机构登记后转行政审判机构进行合法性审查；裁定准予强制执行的，再由立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。”该条文明确了非诉执行实行行政审判庭审查，执行局执行的非诉执行模式。由于执行局作为法院的内设执行机构，不具有对外独立的主体地位，参照行政诉讼的相关规定，应视为法院委托执行局执行该行政决定，因此将此模式称为非诉执行的“裁执合一”模式，该模式多用于金钱给付领域。[8]根据《行政强制法》第六十条的规定：行政机关申请人民法院强制执行，划拨的存款、汇款以及拍卖和依法处理所得的款项应当划入财政专户。法院强制执行所得需要过付给行政机关，可以理解为法院为了行政机关的利益从事执行活动，由于行政决定不存在错误，依据文章前面所述，法院的执行依据为行政机关的行政决定，即法院以行政机关的名义执行活动，此时行政机关与法院之间类似于委托代理关系，行政机关作为“被代理人”应当对“代理人”法院在授权范围内的行为承担法律责任，即行政机关作为赔偿义务机关对执行过程中因法院合理的行为所造成的损害承担赔偿责任。但是法院执行局在执行过程中扩大执行范围造成的损害，可以视为法院超越行政机关的授权范围，法院应当作为赔偿义务机关对损害扩大的部分承担赔偿责任。而对于被执行人来说，要求其区别行政机关过错和法院过错然后分别求偿，无疑是增加了其负担，违背非诉执行保障行政相对人合法权益的立法宗旨，因此在这种情形下，应以行政机关为国家赔偿义务机关对被执行人的损害承担责任，之后行政机关可以向法院追责。

2、“裁执分离”模式下赔偿义务机关的确定

2012年2月27日通过并于4月10日起施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》第9条规定：人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。这可以说是非诉行政执行“法院裁定、行政执行”模式的正式确立。实践中这种模式也被大量使用，根据天津高院公布的《2011-2012年天津市行政案件司法审查情况报告》，2011年—2012年，天津市全市法院共受理行政案件3595件，非诉执行案件6626件，可见审查非诉执行已经成为法院一项很繁重的工作。案件数量的不断增多，案件复杂性与专业性也相对增强，使得执行难的问题日益严重。因此法院为了减轻自身压力和风险同时表明自己中立的立场，涉及建筑拆除的案件，法院作出执行裁定之后往往交由行政机关执行。根据《国家赔偿法》第2、3、4条的规定可知，我国行政赔偿适用的是违法归责原则。行政机关在执行过程中存在过错侵害被执行人合法权益的，行政机关属于违法主体，法院在非诉执行的整个过程中只是起到居中裁判人的作用，并无违法行为，因此针对这种情形下，根据违法归责原则，行政机关应当作为赔偿义务机关对被执行人合法权益的损害承担相应的责任。

四、结语

非诉执行制度不仅仅是促进行政效率，维护执法权威的手段，也是保障行政相对人合法权益，防止行政权力滥用的重要制度，国家赔偿制度是调整公权力致害后对受害人予以弥补损害的法律制度，二者相辅相成才可以发挥出最大功效。而赔偿义务机关的确定是将二者相连接的重要桥梁，因此完善非诉执行赔偿义务机关的确定制度至关重要。将违法归责原则与“权力监督”的立法目的相结合，根据实际情形确定赔偿义务机关，为合法权益受损的被执行人提供明确的赔偿义务机关，从而解决被执行人求偿难的问题。然而非诉执行中也应加强对被执行人的关注，为其提供明确有效的审查程序参与方式和执行后的权利救济途径，只有这样才可能真正解决非诉执行中的一系列问题，维护司法权威，缓和社会矛盾，使得依法治国成为现实。

【注 释】

[1] 张树义主编.行政诉讼法学（第二版）[m].中国政法大学出版社，2015.181.

[2] 参见：邹艳茹.困境求解：非诉执行过程中的赔偿责任问题研究[J].山东审判，2013（6）.

[3] https：//baike.sogou.com/v120112.htm.

[4] 彭贯才.行政非诉案件执行机制研究[D].吉林大学，2016.

[5] 李景春.行政非訴执行国家赔偿义务机关的确定. [J].人民司法，2014（1）.

[6] 杨临平，杨科雄.关于房屋征收与补偿条例非诉执行的若干思考[J].法律适用，2012（1）.

[7] 王天华.行政行为执行力的观念及其消弭——我国行政义务确保手段研究之刍议[J].当代法学，2014（5）.

[8] 张坤世，江华.非诉行政案件强制执行权配置模式之选择 [J].法治研究， 2013（2）.

【参考文献】

[1] 姜明安主编.行政法与行政诉讼法（第六版）[M].北京大学出版社、高等教育出版社，2015.

[2] 应松年主编.行政法与行政诉讼法（第三版），[M].中国政法大学出版社，2017.

[3] 郑森林.关于非诉行政执行的性质研究[EB].北大法律信息网，2017.

[4] 黄学贤.非诉行政执行制度若干问题探讨[J].法学研究，2015（1）.

[5] 刘海源.对征地拆迁非诉行政执行案件的调查与思考[J].中国法学网2010.

[6] 皮宗泰.对人民法院非诉行政执行的思考[J].现代法学，1996（1）.

[7] 浙江省宁波市中级人民法院行政庭.对非诉行政执行模式的分析[J].人民司法，2007（13）.

【作者简介】

路晓静（1997.1—），汉族，河北邯郸人，天津师范大学法学专业学生.