基层行政事业单位内部控制存在的问题及对策

谷易芹

[摘 要]为规范行政事业单位管理，促进各项工作的有序开展，确保各类资产的安全性和完整性，加强行政事业单位内部控制，建立健全内部控制体系，国家财政部不断修改和完善相应的内部控制法规，为行政事业单位有效实施内部控制提供了理论依据。文章基于基层行政事业单位内部控制现状，分析存在的问题及原因，并提出了相应的应对措施。

[关键词]基层行政事业单位；内部控制；存在问题；对策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.139

内部控制是现代企业、行政事业单位等为加强自身组织管理建设、有效监控各项工作正常开展所采用的必要措施和手段。[1]基层行政事业单位内部控制主要指区（县）及以下行政事业单位为实现控制目标，按照一定原则制定制度、实施措施和执行程序，对经济风险进行防范及管控，[2]对基层单位日常工作和專项经济活动管理进行预算、监控和绩效评价，覆盖经济活动所涉及的各种业务全范围，贯穿于基层单位内部权力运行的决策、执行和监督始终，规范基层单位全体人员。[3-4]文章对行政事业单位内部控制现状进行较详细分析，浅析基层行政事业单位内部控制存在的问题及原因，在此基础上提出解决的方法和应对措施。

1 基层行政事业单位存在的问题及原因

基层行政事业单位建立和实施内部控制制度，保障单位经济活动合法合规、资产安全和财务信息的真实完整，有效预防舞弊和腐败，对提高公共服务的效率、效果具有重要意义，[5]有利于国家对基层行政事业单位内部经济活动进行监督和维护社会主义市场经济秩序稳定。近年来，内部控制制度已经成为财政部门内部治理框架的核心组成部分，为进一步指导和促进各单位有效开展内部控制建立与实施工作，财政部于2016年印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会﹝2016﹞11号）和2017年印发了《关于开展行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会﹝2017﹞1号），为规范行政事业单位内部控制报告的编制、报送、使用及报告信息质量监督检查等工作提供了政策依据和理论支持，更进一步地促进行政事业单位内部控制报告信息公开，确保行政事业单位内部控制报告的质量。尽管如此，仍然有很多基层行政事业单位的财务会计内部控制管理存在薄弱环节和风险隐患。

1.1 基层行政单位财务人员业务素质参差不齐，高质量、高效率地完成工作难度较大

基层行政事业单位涉及的部门众多、业务多样，财务人员年龄结构不合理、学历层次偏低等现象普遍存在，部分年龄较大的财务人员安于现状，不能自觉地学习、获取新的专业知识，多靠经验办事，所以难以保证高质量、高效率地完成财务工作。另外，一些基层行政事业单位的主要领导对财务工作的重视力度不够，部分单位的财务人员没有经过系统的财会知识培训，甚至过去都是从事其他工作或不是相关财会专业毕业，在具体工作中，很多相关的规定得不到科学有效的落实，直接影响着内部控制工作开展的质量和成效。例如，部分单位内控专业人员欠缺，内控工作全部由兼职岗位完成，接受内控知识培训较少，对单位的经济活动了解不够，难以对单位涉及的经济活动编制全面的内部控制管理制度。

1.2 内部控制制度不健全或执行不够

党的十八届四中全会通过的《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为基层行政事业单位加强内部控制指明了方向。但是基层行政事业单位在具体的执行过程中，往往不能立足于单位实际，制定出与单位业务性质、业务范围、管理架构、经济活动、风险水平以及其所处的内外部环境相适应的内部控制制度，内部控制制度执行效果不是很理想，有待进一步完善和改进。此外，部分行政事业单位“一把手”内控意识薄弱，对建立健全内控体系的重要性和现实意义认识不足，简单地将财政部门预算控制当成单位内部控制，对自身单位内控制度建设不够重视，有的单位虽然建立了内控制度，但执行力度不够，大多流于形式，并未真正“落地”。例如，由于受长期以来的管理方式和岗位人员的固有思想观念的限制，难以确保所有人员都按建立的制度执行，特别是部分单位相关费用的报销管理方面，财务人员工作难度较大。

1.3 内部控制报告质量不高，运用成效不理想

基层单位内部控制自我评价应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成部分，并作为安排财政预算、实施预算绩效评价与中期财政规划的重要参考依据。但基层行政事业单位实施内部控制时间较晚，相关经验较为缺乏，所形成的内部控制报告质量不高；一些单位的领导对财政部门的要求不够重视，不重视决算分析工作；财务人员抱着完成任务的态度敷衍了事，决算报表的填列以数据审核过关为目的，部门决算分析和部门决算填报说明也是按部就班地罗列情况和数据，未能透过数据对各个专项经济活动的实施效果进行深入分析，导致财政部门无法从中获取有效的预算执行信息，难以对下年度预算资金的安排和规划提供依据。

1.4 部门预算涵盖范围有限，预算执行弹性较大

预算的编制有利于单位经济活动目标的分解和落实，有利于部门之间、上下级之间、人员之间的相互理解和认同，有利于绩效考核的执行和资源的合理分配，并在预算执行中及时发现不足、控制和降低损失，有利于降低单位的成本。但在实际中，基层行政事业单位预算管理还存在一些普遍的问题，一是部门预算编制涵盖的项目内容不全，编制粗糙，未能将项目预算精细化，预算执行弹性较大，存在无预算、超预算而追加预算等问题，部门预算的权威性和约束力较差。二是重资金申报，轻预算执行，部分单位领导不重视本年预算执行，而是集中精力消化上年结余，将本年财政拨款余款留到下一年使用，导致本年预算执行进度偏快或偏慢。三是未按规定开展预算绩效管理，评价结果未得到有效应用，导致预算管理缺乏监督，加大了预算执行中风险控的难度。

2 加强基层行政事业单位内部控制体系的对策及建议

2.1 加强对基层行政单位会计人员培训和引进高素质财会人才的力度

财务人员的业务能力是影响行政事业单位内部控制质量和发挥内部控制作用的重要因素，因此加强对基层行政事业单位现有财会人员的培训和引进高素质财会人才，提高现有财务会计人员的业务能力和综合素质、充实基层财务人员队伍就显得尤为重要。因此，基层行政事业单位的主管部门应该定期组织基层财务人员进行专业技能水平的培训，不断提高财会和内控人员的专业水平和业务素质；建立有效的财务人员学习奖励机制，鼓励财务人员自学，对获得相应资格或职称的财会人员予以一定的奖励，提高财务人员自学的积极性，不断地更新、补充自己的知识技能；加大引进高素质财会人才的力度，吸收更多的高素質会计人才进入基层行政事业单位系统，充实基层行政事业单位财会人员队伍。

2.2 完善内部控制制度体系

立足于单位实际，制定出适合本单位实际的内部控制制度，形成有效的内部控制体系；一是单位层面，建立以单位“一把手”为主导，对单位的内部控制全面负责；以部门各业务部门负责人为主抓，成立内控领导小组和内控办，分别负责内控制度体系建设的组织协调和贯彻执行；各部门具体岗位人员负责内控制度的执行，也是部门内控的基础，为防范和降低内控风险，对重要岗位实行人员轮岗制度。二是业务层面，对单位预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设和合同管理等经济活动都要建立相互制约、相互监督以及相互制衡的工作机制，并加强执行和监督力度，不定期对专项资金进行专项检查，对重大项目采取事前、事中、事后管理相结合，确保项目资金专款专用，提高资金使用效益。三是对重点领域和关键岗位建立权衡机制，分事行权、分岗设权、分级授权，在管理结构、机构设置及职责分配、业务流程等方面实现决策、执行、监督既相互制约又相互协调，有效规范行政事业单位的日常活动和专项经济活动，提高单位职能运行效率和效果，促进单位各项工作的顺利开展，推动依法行政和廉政建设。

2.3 强化会计基础工作，提高内部控制报告质量

会计工作是单位日常工作和专项经济管理活动的重要基础，直接决定和影响单位年度决算的质量，越来越多的单位也日渐认识到会计基础工作对改善单位经济活动管理、建立内控制度的重要性。为更好地落实内部控制制度，提高行政事业单位内部控制管理水平，达到以管理促风控、以管理促发展的目标，基层行政事业单位应加强本单位会计基础工作，一是领导要重视单位的财务工作和财务人员，加强对财务部门的监督和管理，重视财务人员的培养，加大财务人员的话语权，让财务人员充分参与到单位的经济决策中，积极为单位的各项活动出谋划策。二是正确认识内部控制对单位经济活动运行的重要性，认真做好内部控制报告的编写，为单位预算执行和项目申报提供参考依据，推动行政事业的健康运行。

2.4 规范预算编制方法，强化预算执行功能

预算控制在内部控制中的作用至关重要，规范预算编制方法，强化预算控制行政事业单位内部控制中的职能作用，一是健全预决算衔接机制，缩小预决算的差异，在编制预算时应以上年决算作为基础，充分考虑上年结转结余情况，认真分析上年预决算存在差异的原因，结合本年各项工作的轻重缓急来审核项目和安排资金。二是扩大预算控制范围，按照全面预算的原则，各部门在编制年度部门预算时，尽可能地细化项目，将本单位所涉及的收支全部纳入预算管理中，并严格预算调整和追加的程序。三是建立预算执行分析机制和绩效考核制度，单位应建立预算执行分析机制，加强预算执行分析工作，对纳入年度部门预算的各专项资金，要严格按照经济活动进度实现资金支出，对超出或达不到预算支出进度，职能部门要认真查找和分析原因，并及时将分析通报同级财政，财政部门定期通报各职能部门预算执行情况；严格绩效考核制度，对按规定下达的项目预算，未能实现支出序时进度且无正当理由的，要对相关项目负责人进行一定惩罚，对因客观条件导致预算无法继续执行的，财政要及时收回项目总预算，并统筹安排用于其他项目的资金支持。

3 结 论

综上所述，各基层行政事业单位要结合自身特点，制定与单位业务性质、业务范围、管理架构、经济活动以及其所处的内外部环境相适应的含有绩效评价的内部控制制度，通过提高财会人员整体素质，加强会计基础工作和规范预算编制方法，提升单位内部控制水平和完善绩效管理体系建设，规范单位内部权力运行，促进基层行政事业单位健康运行。

参考文献：

[1]刘东云.基层行政事业单位内部控制存在的问题及对策[J].行政事业资产与财务，2016（33）：43-44.

[2]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（9）：29-35，96.

[3]鲍丹.当前行政事业单位内控制度的现状和应采取的措施[J].现代营销（下旬刊），2015（10）：29-30.

[4]王晓敏.高校财务内控制度存在的问题及对策分析[J].经贸实践，2017（23）：3-4.

[5]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）：57-62，96.