城镇燃气特许经营权纠纷的解决机制研究

[摘 要]特许经营作为一种较为新型的企业与政府的合作形式，在我国能源领域中发挥着重要的作用。就燃气行业而言，特许经营权不仅是一把打开市场获取利益的金钥匙，同时也是利益纷争的源头。在实务中，因燃气特许经营权引发的纠纷日渐多发，面对这些复杂的案件纠纷，当前的解决机制仍存在诸多不足，无论是协商、仲裁还是诉讼等解决机制都须不断完善。充分认识燃气特许经营权纠纷、完善特许经营权纠纷的解决机制是社会发展的必由之路。

[关键词]特许经营权；法律纠纷；解决机制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.033

1 城镇燃气特许经营权纠纷概述

1.1 城镇燃气特许经营权纠纷的含义

城镇燃气企业是燃气下游市场的主力军，对其而言最重要的就是拥有燃气特许经营权。燃气特许经营权是政府按照相关的法律规定，通过市场竞争机制择优选择城镇燃气企业，签订特许经营协议并就特许经营范围进行约定，授予该企业在一定期限和范围内经营燃气事业或者提供燃气服务的一种权力。燃气企业拥有特许经营权，就会在某区域内形成近乎垄断的、排他的燃气经营权力，问题也就随之而来，如政府与燃气企业之间就特许经营协议产生矛盾与冲突，各个燃气企业为了争夺特许经营权进而获得市场利益而引发的纠纷等。尤其是近年来，随着我国燃气市场的不断发展，燃气在优化能源结构、提高人民生活水平方面发挥了重大作用，同时燃气特许经营纠纷数量不断增加，矛盾不断激化。因此，认识与化解燃气特许经营权纠纷变得尤为重要。

1.2 燃气特许经营权纠纷产生的原因

目前，在城镇燃气行业中，因特许经营权问题而产生的纠纷日益增多。总体而言，引起纠纷的原因主要是以下两个方面。其一，就政府机关与燃气企业之间的纠纷而言，在双方的合作过程中，政府处于较为强势的一方，纠纷往往是由于政府方面的一些行政行为引起或间接导致的，纠纷中涉及一些文件，经常会出现冲突及无效的情况等，例如政府将某一地区的燃气特许经营权重复授予多家企业，燃气公司与政府部门就特许经营权的权属与范围约定不明，个别政府机关的不当作为，都极易引起双方之间的纠纷。其二，对于各燃气企业而言，特许经营权是一把打开市场的金钥匙，为了获得更多的市场利益，自然会引发激烈的竞争纠纷。某些燃气企业为了获得更多的利益，无视特许经營权已经被授予其他企业的事实，侵犯该企业的特许经营权；再加上获得特许经营权的燃气企业不作为，严重损害其他关联企业的合法权益等。

1.3 燃气特许经营权纠纷的特征

其一，特许经营权纠纷的事实关系是比较复杂的，例如在纠纷中，会涉及各类文件，尤其是政府文件，经常会出现冲突、无效的情况，给纠纷的解决增加难度。其二，特许经营权纠纷的法律关系是比较复杂的，其中会涉及合同关系、侵权关系、行政许可关系等相互交叉的法律关系， 形成了错综复杂的局面，亦给纠纷解决增加了难度。其三，特许经营权纠纷的解决依赖于对法律与燃气行业二者知识的结合，但在实践中具备这两方面素质的人员较少。

2 解决机制研究

在实践中，因燃气特许经营权引发的纠纷日渐增多，既有燃气企业与政府机关之间的纠纷，也有各个燃气企业的利益之争。燃气特许经营权纠纷涉及的关系错综复杂，而且其中还涉及燃气这一项民生工程，但是对于特许经营权纠纷的解决在实务中却较为棘手。当前，在我国燃气行业，关于特许经营权纠纷的解决机制，多数以协商与诉讼为主，文章重点讨论协商与诉讼这两种纠纷解决机制。

2.1 协商和解

目前，实务中的燃气特许经营权纠纷的解决主要依赖于双方协商，通过协商达成和解。协商和解一方面有利于节省社会资源，另一方面有利于维护社会公共利益，同时促进利益双方的纠纷解决，为未来的特许经营合作打下良好的基础。在我国，基于公共利益的需要，对于燃气特许经营权纠纷多数采取协商和解的方式，双方协商一致达成和解协议，具有约束双方的性质。但是，和解的过程与结果不受法律的严格制约，且调解协议也无强制执行力。

2.2 诉讼救济

诉讼是解决纠纷、维护当事人，尤其是燃气企业合法权益的最后一道屏障。对于特许经营权纠纷的诉讼救济途径的选择，一般是基于案件的标的额大小、案件结果的影响程度等，需要燃气企业根据不同情况选择不同的救济途径。在当前的法律框架内，主要有以下两种诉讼类型，即民事侵权赔偿之诉与行政诉讼，其中行政诉讼包含行政违约之诉和行政复议之诉。

其一是民事侵权赔偿之诉，一般解决不同燃气企业间的纠纷，对于被侵权的燃气企业来说，选择该种方式无疑是最为有效的方式。对于双方燃气企业，法院秉持着公正的处理态度，合理对待特许经营权纠纷，最大限度地维护被侵权燃气企业的合法权利，有效化解矛盾。

其二是选择行政之诉，一般解决燃气企业与政府之间的矛盾纠纷，即被侵权的燃气企业直接对地方政府提起行政违约之诉或是行政复议诉讼。一方面，行政诉讼在诸多的解决机制中是较为公正的解决方式，能够保证政府方面依法行政，约束政府行政权利，从而便捷地实现燃气企业的正当诉求。但是，另一方面，直接以政府为被告不利于被侵权燃气企业在当地的发展，且在行政诉讼中，法官有很大空间的自由裁量权。

总体而言，通过司法判例来看，针对不同的燃气特许经营权纠纷，燃气企业在解决特许经营权纠纷途径时，需要充分考虑到案件的基本情况，并在此基础之上选择最优的司法救济路径。在既定的司法救济路径实施过程中，燃气企业仍然需要根据庭审的具体情况来采取最优的诉讼应对措施，最大限度地化解矛盾，以实现自身利益与公共利益的最大化。

2.3 其他

对于燃气特许经营权纠纷而言，还有一些其他的解决机制，如提起仲裁、提起行政复议等方式。但是，在实践中，提起仲裁解决纠纷的方式相对较少；提起行政复议也大多失败，不利于燃气企业自身权利的维护。

2.4 小结

目前，对于燃气特许经营权纠纷，主要的纠纷解决渠道是和解与诉讼这两种方式。其中，绝大多数纠纷以调解方式解决，少数纠纷通过诉讼程序解决，缺少社会救济。这也是由政府部门与燃气企业、中小型燃气企业与大型燃气企业双方不平等的社会地位所决定的，由于燃气行业的特殊性，处于强势地位的一方一直占据着有利形势。这种特殊的行业现状决定了纠纷解决机制的选择。其实，不仅是在燃气领域，在其他领域，对于特许经营权纠纷的解决机制也并不完善，在实践中仍存在许多的问题，仍需进行进一步的探索与完善，以谋求最佳的解决方式，化解特许经营过程中出现的矛盾与纠纷，从而促进燃气这项民生工程的完善，推动PPP模式的进一步发展。

3 完善燃气特许经营纠纷解决的相关措施

特许经营模式是燃气企业与政府机关的一种合作模式，存在着公共利益与企业利益的交叉与对抗。在现有的法律框架内，专门针对特许经营权的法律规范除《城镇燃气管理条例》之外，还有《市政公用事业特许经营管理办法》及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等规范。此外，地方也有不同的管理规范，但这些规范的效力层级较低，各地规定内容也较为多样化。对于燃气特许经营权纠纷的解决机制的规定不完善，缺乏针对性与系统性的解决机制。

在当前的法律实践中主要以协商与诉讼为主，其他的纠纷解决机制用之甚少，如调解与仲裁的纠纷解决方式在实践中较为少见。因此，十分有必要以现行法律规范为依据，建立一套体系化的纠纷解决机制，从制度层面上完善燃气特许经营权，在双方的纠纷解决中对各方利益进行平衡，促进我国燃气公共服务市场的发展，实现社会公共利益的最大化。

参考文献：

[1]樊丽香.我国政府特许经营合同纠纷解决机制研究[D].太原：山西大学，2016.

[2]张菁.公用事业特许经营法律问题研究[D]. 沈阳：辽宁大学，2017.

[3]栾伟伟.公用事业特许经营相关法律问题研究[D].贵阳：贵州民族大学，2016.

[4]袁忠岩.政府特许经营协议中行政机关法律责任问题研究[D].南京：中共江苏省委党校，2016.

[5]李公科.燃气特许经营权法律与实務问题解读[J].现代商贸工业，2016，37（31）：143-145.

[6]高俊杰.政府特许经营项目运行中的行政纠纷及其解决机制——一种框架性分析[J].当代法学，2016，30（2）：92-101.

[7]林须忠.燃气特许经营背后的四重逻辑[J].中外能源，2017，22（9）：1-6.

[8]肖泽晟.公共资源特许利益的限制与保护——以燃气公用事业特许经营权为例[J].行政法学研究，2018（2）：14-34.

[作者简介]原明慧（1996—），女，汉族，北京人，北方工业大学文法学院2016级硕士研究生，研究方向：经济法。