探秘北九州

胡俊凯

环境污染曾冠于全日本的北九州，是如何成功转型为绿色增长城市的？

北九州还有“秘”可探吗？

这个昔日环境污染冠于全日本、而今以绿色增长闻名世界的城市，已享受了几十年“转型”荣誉，前往取经者不绝于途，各种桂冠接踵而至，早就广为人知。

但是且慢。如果仔细研究一下北九州战后70多年产业和城市发展的轨迹，深入探寻、分析其中规律，还是可以发现许多颇有意义的奥秘。

重温：当年发生了什么？

北九州在日本经济中居于什么位置？

东京经济大学教授、云河都市研究院院长周牧之举了一个例子：如果将北九州市放到日本47个都道府县的GDP排名中，这个福冈县的地方城市竟排在37位，超过了秋田、和歌山、奈良等10个县。

北九州市于1963年由小仓、八幡等五市合并而成，人口约95万，面积488平方公里。以1901年官营八幡制铁所开始运行为起点，一百多年来，北九州形成了钢铁、化学、陶瓷、水泥、电力等多种门类工业，成为牵引日本经济增长的四大工业地带之一。

“在日本经济高速增长时期，北九州环境污染也恶化到了顶峰。”曾任九州经济产业局局长、现为经济产业研究所理事的岸本吉生，对北九州当年的污染状况曾作过既形象又准确的描述。

2018 年10 月9 日，日本北九州市区夜景。

上世纪五六十年代，严重的环境污染使北九州的天空与海洋失去了光辉。从1959年起，北九州降尘量连续位居日本第一，1965年平均每月每平方公里降尘82吨，最多时一个月每平方公里达到108吨。

1969年5月，北九州发出日本首次雾霾警报。到同年7月，共发出13次警报。当时的警报标准为NOx≥0.2ppm。现在福冈市PM2.5“提醒警告”的暂定值为1日平均值70?g/m3相当于0.06ppm。可见当时的警报标准比现在宽松许多。

北九州以盛产对虾等海产品闻名的洞海湾，成了未经处理的工业和生活污水倾注地，成为“连大肠杆菌都活不了的死亡之海”。有20家企业的22个工厂向洞海湾排放未经处理的工业废水，排水量达408万立方米/日;化学需氧量（COD）负荷量为233吨/日。据1969年的水质调查，洞海湾水体的溶存氧量为0.6mg/L、COD为48.4mg/L。而即使是日本全国有名的污染海域如川崎、名古屋、大阪等，COD当时也只在10mg/L左右。

上世纪50年代以后，饱受污染之苦的北九州市民首先开始了环境抗争，之后企业和政府纷纷跟进，经过长期不懈努力，这个产业污染都市，终于成功转型为绿色增长城市。

2018年4月，北九州市宣布其被经合组织（OECD）选为以综合方式解决社会经济环境三个维度发展问题（SDGS）的世界六个模范城市之一。2011年，北九州市还与巴黎、芝加哥、斯德哥尔摩一起，被经合组织评选为“绿色增长城市”。

谁是环境治理的主体？

北九州环境治理的特點是什么？

周牧之提到一个现象：在日本许多地方，如水俣、四日、富山和新潟等，都相继发生过市民对污染企业旷日持久的集体诉讼案。但在环境污染最为严重的北九州，反倒没有发生过一起类似的诉讼。

北九州面临人口逐年减少的局面，目前约95 万人，是日本20 个政令指定都市中唯一的人口减少城市。

表象之下自有深刻的道理。北九州的环境治理得以在相对平稳的社会环境中进行，其中一条最重要的原因，是北九州的市民、企业和政府之间，形成相互理解、充分沟通的环境治理协作关系。

岸本吉生介绍，北九州环境治理最先行动的是市民。从1950年起，担心孩子身心健康的原户畑市中原地区妇人会的母亲们，在“期待蓝色天空”口号声中，举行各种环境学习会、研讨会，到企业视察生产情况，在大学教授指导下进行“降尘测定独立调查”，根据调查结果对工厂提出改善要求。当时，北九州环保呼声风起云涌，社会舆论高涨，媒体对企业和政府进行了强大的舆论监督。

周牧之分析，北九州向来是个产业城市，如其前身之一的八幡市就被称之为“企业城下町（大部分居民本身是大企业员工或家属的城市）”，北九州立市以来，有两任市长都出身于八幡制铁所（即今新日铁住金），市民与企业利益息息相关。但这种关系没有朝为企业保持效益而捂住环境污染盖子的负面方向发展，而是朝着企业和市民都认识到环保这件事非干不可的良性方向发展。

解铃还须系铃人，企业是环保投入的主体。以新日铁为代表的大企业较早加大了环保设备投入和环保技术研发。

北九州市在环境治理过程中，也特别重视那些排放量大、资金雄厚的大企业，促使其严格遵守排放管理规定，引进最新设备，签订防止污染协议等。如防止污染协议锁定了新日铁为首的少数大企业。1972年，市政府与47家企业的54个工厂统一签订了关于SOx（硫磺酸化物）的协定。在日本，这是政府与企业间首次大规模签约。此外，通商产业省还以排放量居多的大企业为主要对象，创设防止污染的管理者制度，强化了对工厂的管理体制。

市民是先驱，企业是主体，政府的工作则主要是强化环境治理的组织，制定环保条例，与企业签订防止污染协定，整备下水道和绿地，加强对受害者的救济，制定和实施定期的环境治理和保护对策。

政府采取防止污染对策的基本方针，一是制定法律，二是金融手段（如低息融资），三是税制引导（如税收优惠措施），四是环保技术研究开发，五是环保型生产技术的指导和普及。

日本通过政府系统金融机构，以融资和税收上的优惠措施，促进企业采用排烟脱硫装置等最先进的防止污染设备等。如日本开发银行对企业引进环境相关设备，实施延长还贷期限和低贷款利率等政策。在税收优惠方面，对环境相关设备的固定资产税实施了减免措施。

日本于1967年制定了污染对策基本法，1968年制定大气污染防止法。1970年11月的例行国会因为制定和修改了一系列与环境有关的法律而被称为“公害国会”。这届国会通过修订“大气污染防止法”，制定水质污染防止法和废弃物处理法等环境相关法律等，强化了排水排气的管理规定。1971年日本还制定了污染防止管理者法。

此外，北九州市由市民、企业和政府人士组成了环境污染对策审议会，对阶段性对策的研究制定进行充分交流，构筑彼此间相互依赖的关系。

产业结构转型完成了吗？

北九州的环境治理很快就取得了明显成果，其与经济发展并存并立的效果也十分明显。

首先是北九州的单位生产能耗大幅下降。如果以1973年为100计算，到1990年造纸业下降为约63，钢铁为约62，水泥为约69，石化为约80。如果从上世纪60年代算起，北九州的能源使用效率至少提高了一倍。

周牧之指出，1968年是一个拐点：之前是经济与污染比翼齐飞;之后是经济涨，污染降。

北九州的工业产品销售额从1960年的约4.5万亿日元迅速增长到1968年的7.5万亿，但同期环境污染指标硫磺酸化物浓度也随之飙升，达到历史最高点，由1960年的约0.6mg-SO3/100cm2/日，增长到1968年的1.63mg-SO3/100cm2/日。

经过严格的环境治理，硫磺酸化物浓度由1968年的1.63mg-SO3/100cm2/日，下降到1980年的约0.26mg-SO3/100cm2/日。而工业产品销售额则由1968年的约7.5万亿日元，上升到1980年的约25.5万亿日元。

周牧之认为，北九州模式使日本环境治理在理念上发生了重大变化，即企业的环境设备投资不仅使环境得到治理，还增强了企业竞争力，推动了企业发展。

北九州的产业结构目前依然以钢鐵、石化等材料和能源产业为主，工业产品销售额中钢铁工业占39.6%，化学工业占11.7%，金属工业占6.3%，陶瓷和土石（水泥石灰等）占6.1%，生产用机械6.1%，输送用机械6.1%。

另据岸本吉生提供的数据，2014年北九州制造业产品销售额位居日本全国第八。其中，钢铁业居全国第一，橡胶制品居全国第一，陶瓷和土石制品全国第二，化学工业全国第三，金属制品全国第四，石油和煤炭制品全国第四，非铁金属全国第四。

周牧之强调，重化工业今天在北九州仍占据主要位置，其产业结构并没有发生大的变化。但环境治理的成功使企业的品质得到大幅提升，其中环境治理、生产效率、内部管理、社会责任等都发生了很大变化。

近些年来，在新经济竞争日趋激烈的形势下，这种产业结构给北九州经济发展带来了新课题，而且，北九州正面临人口逐年减少的局面。周牧之介绍，北九州的人口于1979年达到顶峰的106.8万后持续下降，2004年首次跌落到100万以下，目前约95万，是全国20个政令指定都市中唯一的人口减少城市。更严重的是，老龄化趋势也最为严重，2015年65岁以上高龄者占总人口29.3%，高居全国20个政令指定都市高龄化率第一位。

人口问题的背后是产业活力的问题。北九州制造品出货额从1965年到1985年的20年间，呈持续上升势头，到1985年达到2.74万亿日元的顶峰。此后持续走低，到2014年降至2.1万亿日元。

周牧之说，钢铁等重工业仍在北九州产业结构中占据主要位置，第三产业占比虽然逐年提升，但与其他政令指定都市相比还不够强大。尤其是北九州的信息通信产业等新兴产业发展不快，该产业在20个政令指定都市排名中垫底。以城市辐射力为例，北九州在零售批发、文化体育娱乐、医疗、食宿服务、高等教育、金融、科学技术、IT等几乎所有领域都落后于邻近的福冈市，唯有制造业辐射力领先于福冈。这表明，尽管北九州环境治理出色，在环境治理与经济发展齐头并进上取得了很大的成绩，城市面貌提升也有出色表现，但其产业结构的调整还远未完成。

环境和资源回收产业是怎样培育的？

北九州城市转型为人称道的一个手笔，是在环境治理的同时，不失时机地搭建起培育环境产业的平台，力争使环境产业成为承担北九州经济增长的支柱产业。周牧之认为，北九州与中央政府合作的循环经济社区和智慧城市项目，为城市新发展找到了很好的发力点。

1998年北九州市推进的循环经济社区事业，是经济产业省与环境省于1997年为支持建设环境协调型城市而创设的一项活动，旨在通过减少废弃物总量和构建废弃物回收再利用系统及产业等途径，促进资源循环和环境产业、回收产业的发展，建设资源循环型城市。北九州市是最先响应这一活动的城市。北九州在循环经济社区里开展资源回收、再利用的研发，在研发园区有10个研发设施和56个研发项目，在综合环境联合体响滩产业园区有27个产业项目。

到2014年3月，北九州循环经济社区的企业普遍采用了节省资源措施和节能设备，削减环境负荷38万吨CO2。这一项目投资695亿日元（民间投资505亿日元、国家等121亿日元，地方政府69亿日元），增加了1400人的就业。

2010年，北九州开始推进智慧城市项目。这是经济产业省创设的“未来能源、社会系统”试点，在全国四大工业地带各选了一个城市（横滨、丰田、京都、北九州），在2010年4月到2015年3月的五年间进行。经济产业省的目的是培育智能电网，使其成为今后承担日本经济增长的新兴产业。北九州市除此之外还希望通过项目实施，构建新的交通和能源系统，改变生活模式，解决地区课题。

北九州的新日铁住金、安川电机、大学等77个地方企业、团体组成的北九州智慧城市创建协议会，在八幡东区东田地区（约120公顷）开始这项试点，约210户市民家庭参加这项试点活动。

从2010年到2014年，智慧城市项目投资约150亿日元。企业和家庭通过在单位和家里设置的智能电表，实时观察电力使用量情况，从而采取节电措施。二氧化碳比一般情况减少了50%。

推进国际交流带来了什么？

北九州为人称道的另一个手笔，是极力推进国际交流与合作，取得了一举数得之效。这些效果包括改变了北九州产业城市的形象，为北九州乃至日本的环境产业和技术开拓了国际市场，还促进了产业旅游业发展。

北九州市在工业化和环境治理过程中积累了大量环境技术和产业技术。自上世纪80年代以来，北九州以“提高生产率、设施维护、环境技术”为三大支柱，开始积极推动环境技术、产业技术的国际合作，以及推进北九州的国际化。

如1980年由北九州青年会议所、北九州商工会议所和西日本工业俱乐部为发起人，成立北九州国际技术协办协会（KITA），进行国际培训、技术合作、国际交流等项目。2000年9月，根據第四次ESCAP环境部长会议的决议，北九州市创设“北九州活力网络”，将亚洲多数城市纳入环境领域的合作网络。2009年，北九州市设立亚洲低碳化中心，利用成熟的环境技术——包括节能技术，（资源）回收和废弃物处理、水处理技术，清洁能源和污染防止技术等，和已经形成的国际环境合作网络，对致力于开拓海外市场的日本企业予以支援。

通过国际合作带来的海外环境治理市场的开发和培育，为北九州环境产业提供了更为丰富的人才、资本、物资等资源和更为广阔的市场。目前，北九州乃至日本全国的许多环境相关企业，活跃于中国、东南亚等新兴国家和地区。周牧之提醒说，人们往往只看到日本在对外环境合作中，出口了环境设备和技术，而容易忽略环境治理更需要的是系统导入，既包括设备和技术，更包括组织、政策、协调、税收、金融等一个庞大的社会系统。简言之，环境治理是一个系统工程。而整个循环经济的社会系统，正是发展中国家所缺失的。

北九州在国际交流基础上还发展起了产业旅游业。如环保社区在2001年到2014年，吸引了125万人次前来考察和旅游。其中，来自海外者17.5万人，占比达15%。又如智慧社区方面，前来考察参观者络绎不绝，地方NPO法人还因此开发了面向考察者的旅行日程和付费导游。