政治场域视角下环境抗争的生成逻辑及其治理策略*

李凌汉 孙晓娟

(青岛大学 政治与公共管理学院，山东 青岛 266071)

一、问题的提出

近年来随着我国国民经济快速发展，出现资源过度开发、工业生产垃圾非法倾倒、居民生活垃圾处理滞后等一系列环境问题，导致生态质量持续恶化。同时，因生态环境恶化而引发的环境抗争行为逐年增加。自上世纪70年代中后期开始，我国局部地区就已零星地出现环境抗争事件。到了20世纪90年代末期，环境抗争事件频发，典型事例如：广州番禺垃圾焚烧厂抗议事件、厦门反对PX项目抗争事件、江苏启东反对污水排放事件等。环境抗争事件按照污染事件发生与否这一标准，可分为反应型环境抗争与预防型环境抗争。[1]与之相对应，可以将环境抗争事件分为“救济式环境抗争事件”和“预防式环境抗争事件”。[2]我国正处于转型期，各种社会矛盾频发，公众的利益表达机制尚不完善，国家、社会和个人的关系处于一种阶段性变迁的态势。在这种变迁中，环境抗争行为也就愈加具备相应的条件。尤其最近几年，国家陆续出台环境保护的相关法律，并实行严格的环境督查制度，环境保护在政治话语中的地位日益提升。环境政治话语的增强致使公民环境需求与政府规划项目建设产生潜在冲突时，没有相应的制度为彼此冲突化解提供保障，出现“生态分配冲突”现象。[3]在新的环境政治场景下，过去以民众“被迫反应式维权”为主的抗争诉求,已转变为民众“主动表达环境诉求”与争取“环境利益分配权”的抗争。课题组通过2017年4月-5月对连云港市反核循环项目建设的实证调研，运用政治场域理论框架，将政府、民众和相关企业置于一个博弈空间中,去分析各自的利益诉求映射到特定场域时,博弈状态对环境抗争事件生成的影响,从而有助于更为深刻地理解日益增多的环境抗争行为,并为政府应对此类抗争事件提供决策建议。

二、文献述评

随着环境抗争逐渐成为学术热点问题，研究成果颇丰。西方学者对环境抗争的生成诱因、演化机制、事件影响及困境化解进行了深入研究。我国学者对环境抗争的研究，大多在“侵权-反抗”的逻辑框架下进行分析。[4]在国家法治进程不断推进的背景下，民众越来越倾向于公开地、主动地表达自己的环境权益。[5]对近几年来的环境抗争事件进行重新审视，可发现民众对环境利益的诉求不再仅仅局限于遭受侵害之后的被动反抗，而更多的是自身权利的主动维护。由此反映出我国的环境抗争已经进入一个新的阶段。当前关于环境抗争的研究主要包括了三个方面，叙述如下：

首先，学术界对环境抗争的形成背景深入地进行了多路径分析。景军从认知主义路径出发，认为民众对环境问题的认知经历了从无到有、不断增强的过程，“生态认知革命”在环境抗争中起着重要的推动作用。[6]罗亚娟从制度主义路径认为环境抗争与当前中国的制度安排密切相关，包括政绩考核机制、相关职能部门的独立性及滞后的法律制度等。[7]陈涛通过因溢油污染而发生的渔民抗争进行深入实证研究发现，社会怨恨、利益矛盾及地方政府“维稳恐惧症”是导致环境抗争发生的重要因素。[8]Helen M. Poulos等人认为在社会结构中处于社会边缘结构的人群更可能发起环境抗争，也更容易受到暴力镇压。[9]汪伟全从行为主义路径描述了环境群体性事件全过程，勾画出环境类群体事件暴力抗争的“全景图”。[10]

其次，环境抗争在各个层面的形成逻辑存在差异。许多学者从不同视角深入探讨了环境抗争行为的生成机制。从微观层面来看，墨绍山将环境抗争事件的发生逻辑归纳为“利益受损——利益表达无效——诱发群体事件”。[11]陈绍军认为环境抗争遵循个体理性抗争——群体抗争——矛盾暂缓——抗争升级的行动策略演变。[12]从中观层面来看，王丽珂分析了地方政府与公众在环境污染治理中的动态博弈逻辑。[13]在宏观层面，有学者将环境抗争置于社会结构变迁的背景中去分析，着重考察环境抗争过程中国家与社会之间的政治互动过程。陈占江和包智明认为，我国的环境抗争行动随着历史变迁呈现出不同的特征，由计划经济时期的“集体沉默”与“柔性抗争”到经济转型期的“以理抗争”和“以气抗争”再到市场经济时期的“以法抗争”和“以势抗争”。[14]董志峰概括认为，根据我国国情，环境抗争行为的兴起是因公众环境保护观念提升、“依法治国”话语的强化、行政体系分化等诸多原因导致。[15]

最后，学者们总结了环境抗争中政府的治理经验。杨志军从政府政策变迁的角度分析了环境抗争过程中中央与地方体系的分层回应问题。[16]谭爽则从微观、宏观和中观层面分别提出了政府在治理理念、结构和机制上的转变，探讨了从“环境抗争”转向“环境治理”的路径。[17]虞铭明、陈灿等人将政策网络治理机制引入环境抗争事件的治理，以此降低事件发生概率。[18](P130-136)

通过对上述文献的叙述和归纳，可发现目前学术界对环境抗争已经形成较为丰富的成果，这些研究成果对缓解目前环境抗争压力颇具指导意义。但同时也发现，目前的研究忽略了影响环境抗争的政治制度激励因素。从近些年来环境抗争事件的发展趋势可以看出，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”已经成为环境利益受损者普遍的共识和环境抗争的中国式逻辑。如何选择适宜的分析框架，从政治制度、政治形态视角揭示环境抗争发生、演变的内在逻辑，并破解此类困局，是值得思考的重要问题。本文旨在引入政治场域分析框架，研究特定场域下卷入环境抗争事件的各方主体利益博弈、行为选择问题，进而探讨如何建立健全制度化的环境抗争应对机制，从而有效降低环境抗争事件发生概率，促进社会秩序良性运行。

三、分析框架及案例选择

(一)分析框架：政治场域理论

政治场域理论由布迪厄提出，该理论认为，处于特定政治空间的行为主体会利用手中拥有的权力或权利，争取对社会事务(事物)支配的权力。[19]政治场域中，行动者所占有的社会稀缺资源决定了其所处位置。处于不同位置的行动者，因其所占有的社会资源数量(包括政治权力、公民权利、资源、资本、话语权等)存在差异，所以针对具体事项选择的行动策略也各不相同。[20](P22-35)政治场域中处于支配地位的行动者往往倾向于保守性策略，维持现有的利益格局，维护场域的秩序和稳定。处于被支配地位的行动者则常常采取非常规方式(有时甚至是极端方式)来打破或颠覆现有利益格局，表现为示威游行、舆论动员与攻击、制造极端事件等。新进入者通常采用渐进与平衡策略，希望接近支配地位者，并尽力与被支配者友好相处，以不断扩大掌握资源的数量及质量，努力为自身谋求更大活动空间。

围绕着政治场域空间，行动者按各自话语优势选择行动策略，构成行动者行为逻辑，并在往复的社会实践中形成行为惯性。域系统实现均衡后，各类行动者在政治场域的身份、地位由其在长期实践中所积累的资源、资本、关系网络决定。在政治场域中，支配者由于占有了法律、政策方面的特殊权力，其行为容易贴上“正统性”、“合法性”、“公共性”的标签，对场域中各种资源(或资本)效能的发挥具有决定权。新进入者和处于被支配地位的行为者只能在支配者占有剩余的域空间内，选择能实现最大收益的各自行为模式。[21]

布迪厄的政治域理论打破了原有的主客二元思维定势，从社会场域的角度为处于域内的行为者提供了策略分析框架，有利于在分析社会问题时抓住事物的内在本质规律，为推动社会进步提供新的动力。布迪厄提出的：“[(惯习)(资本)]+场域=实践”公式形象地表达了他的关系主义思维模式[19]，有助于从新的角度更好地理解了实践的内在逻辑。

(二)案例的选取：事件概况与选取理由

随着我国核电生产规模的逐年扩大，核废料处理问题日益突出。为了解决我国当前核废料处理问题，国家拟建设第二个核废料处理厂(即核循环项目)。该项目预计于2020年开工，2030年左右建成，建成之后将有效地缓解我国核废料处理问题。该项目于2013年开始前期筹备,在2016年7月，一则题为“国防科工局官员赴连云港调研中法合作核循环项目拟选厂址”的消息引发舆论关注，许多连云港市民开始以各种方式表达反对意愿，最终形成较大规模的环境集体抗争事件。这一事件整个过程中地方政府、连云港市民、核处理厂承建企业在各个时间段的行为表现，可由下表清晰地显示(见表1)。

表1 连云港反核循环项目集体抗争过程

案例选取理由如下：连云港核循环事件是一起典型的环境抗争，在市民的集体静坐、游行等抗议行为的抵制下，政府最终宣布暂停连云港核循环项目。但是这种集体抗争行为导致了较恶劣的社会后果，政府和民众之间爆发了激烈暴力冲突，财产受到损坏，同时出现殴打政府官员，警民冲突等消极后果。因此，必须对此类环境抗争行为进行深刻的学术反思，以期缓解社会冲突与矛盾。我国核废料处理项目仍旧较为匮乏，在今后类似于核项目等重大项目的建设过程中，如何避免类似事件的发生，妥善解决和应对民众的群体反对，是地方政府亟需解决的管理难题。因此，本文选取该案例作为研究对象，试图从中探究此类事件的发生机理并提出针对性的应对策略，以降低类似事件发生概率，缓解社会冲突。连云港反核循环项目抗争过程中，地方政府、民众和核循环项目承建单位(中核集团总公司)三方主体利益诉求及博弈模型如下图(图1)所示：

图1 政治场域内三方主体利益诉求博弈模型

四、环境抗争的生成逻辑：基于政治场域的分析

(一)政治场域空间扭曲对环境抗争事件存在正向激励

政治场域空间扭曲表现为国家政治意志表达在一些领域的内在目标性冲突，尤其在环境保护与经济增长领域表现的尤为突出。自上世纪80年代以来，随着我国经济领域和政治领域改革进程的不断推进，政治表达语境出现权威与民主形式并存局面。一方面，在连云港市引进核项目背后的主导力量是中央政府，是中央政府出于国家核战略发展需要进行的决策，带有“威权主义”的性质；但另一方面，中央政府又不断重申环境保护以及公民环境权利的重要性，在具体的政府决策过程中强调民意和公众参与的重要性。核循环项目作为一项技术要求极为严密，风险高度集聚的项目，民众对此类项目怀有高度戒备心理。可以看出此类项目在地方政府与民众之间存在着明显的利益差异。民众因感知到核循环项目的风险性，并以公民环境权为依据，向地方政府“讨要说法”。在我国当前政治格局下，民众因环境事由寻求政府帮助具有一定合理性。

随着我国行政体制改革的不断推进，政体逐渐变得更加开放和包容，相应地对民众集体抗议的态度也在发生变化。政治环境的变化为民众发起集体行动提供了政治空间，民众抗争行为的风险呈递减的趋势。与此同时，在“稳定压倒一切”的政治语境下，地方政府的维稳也与官员的晋升直接挂钩，这就为民众通过抗争行动给政府施压提供了博弈空间。在我国，存在着一种奇怪的维权逻辑，即“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。这种隐形逻辑也推动着民众采取相应的行动来维护自己的利益与安全。在此次反对核循环项目事件中，虽然政府派出警力来维护社会秩序，但是公众清楚地知道此次大规模集体抗争行动不会有太大风险与成本。

(二)特定域空间三方主体行为目标内在冲突

本文将特定政治域空间限定为连云港市。在这一特定政治域空间内，权力支配者(地方政府)、权力被支配者(市民)、新进入者(核废料处理承建企业)三方按照各自利益最大化行为逻辑行动，彼此展开动态博弈。

1、权力支配者行为逻辑：承接中央核发展战略并追求地方GDP增长

在我国行政管理体制下，地方政府对辖区内经济社会发展拥有绝对行政权力。在当前行政文化氛围下，推动地方经济增长及地区基础设施建设、维持辖区社会稳定、保持地方财政收入稳定增长等都是当地政府需要关注的重要问题。自分税制改革之后，地方政府为了在经济“锦标赛”中脱颖而出，往往需要在发展与稳定之间寻求平衡。经济发展成为各级政府的重中之重，经济绩效排在地方政府决策的第一要位。由于地方官员职位晋升往往与GDP指标密切挂钩，因此政府决策能否推动地区经济快速增长，使地方经济利益的最大化是地方政府官员进行决策时的重要参考标准。近年来，各地政府都通过加大招商引资力度来快速提升本地综合竞争力。核循环项目属于国家专项资金投资的重大项目，如果能成功在当地引入该项目，不仅能够解决国家核废料处理难题，更对提升地区经济增长、税收增长、基础设施建设、就业等都具有作用。作为权力支配者的地方高层官员，积极配合国家战略引入核循环项目符合其利益诉求。

2、权力被支配者行为逻辑：关注收入增长和环境质量改善

地方政府与民众之间利益诉求的重合度很低，地方政府关注GDP指标，而当地民众关注的重点为生存环境和家庭收入增长。在这样的博弈空间里，民众与政府之间是一种“零和博弈”关系。当地居民依据自己的风险感知，认为核循环项目会对生存环境造成毁灭性的破坏，因此强烈反对该项目的推进。政府对此诉求的消极回应，更使公众产生了一种怨恨心理，即“次生怨恨”。[22](P197-198)对于连云港的民众来说，核循环处理厂就是一颗不定时炸弹，随时都在威胁着他们的生命财产安全。且当地居民认为核废料处理项目在提高当地居民就业率和收入水平方面效果不明显，[注]在实证调研过程中，几乎所有的受访者认为，核电站及核循环项目不能给他们带来就业和收入的增长。因为已经建成运行的田湾核电站，使当地旅游、房地产、外资企业遭受重大负面影响。民众承担的风险和获得的收益之间存在严重不对称。因此，反对该项目建设就成为当地民众的必然选择。

任何集体抗议行动发生之前，必须要经过“认知解放”的过程。在该案例中，连云港民众认为核循环项目建设是危险的，而要改变这种处境，民众必须联合起来抗议。当这种群体认同观念被构建出来之后，会为民众的集体行动提供极大的动力支持。于是，民众开始大规模聚集起来进行集体静坐，发起环境抗争行动，力图阻止政府建设核循环项目。

3、新进入者行为逻辑：承担国家核战略建设并谋求利益最大化

政治场域的新进入者指打破原有场域均衡，以某种目的进入该场域的新利益诉求主体。在连云港反核循环项目事件中，中核集团作为中法两国合作建设的核循环项目中方负责企业，属于新进入主体。中核集团是我国重要的核工业企业，在国家核战略发展中占有举足轻重位置。[注]中核集团下属中国核工业集团有限公司是经国务院批准组建、中央直接管理的大型国有企业。中核集团作为国家核科技工业的主体，是国家战略核力量的核心、国家核能发展与核电建设的主力军，肩负着国防建设和国民经济与社会发展的双重历史使命。参见中国核工业集团有限公司官网介绍：http://www.cnnc.com.cn/cnnc/300545/jtjs/index.html.最后访问日期:2018年6月25日.随着我国核电建设速度的加快，核废料处理供需矛盾越来越突出。为了解决这一问题，国家设立专项投资基金(投资总额预计超千亿)，由中核集团负责项目选址、项目环评、项目稳评、项目土地征用、项目建设等各个环节。虽然是国家投资项目，但中核集团属于企业性质，盈利是其首先要考虑的重要问题。连云港作为我国重要核电工业基地，在核循环项目最为关键的选址方面占据相当优势(地震地质、岩基、洪水等方面)，且目前已经运营的田湾核电站也属于中核旗下。[注]根据中国核建网介绍，田湾核电站股份结构为：中国核工业集团公司50%、中电投核电有限公司30%、江苏省国信资产管理集团有限公司20%。参见中国核建网：http://www.cnecc.com/g670/s1007/t14729.aspx.最后访问日期:2018年5月12日.因此，如果把中法合作核循环项目建在连云港，对于中核集团而言可谓上策。根据我国核项目建设流程，中核集团首先要取得地方政府的支持，才可以开展后续工作。在实证调研过程中，许多市民访谈信息也印证连云港市政府与中核集团在合作方面的良性互动。尤其是田湾核电站的合作成功，进一步激励地方政府与中核集团以利益共赢为纽带的密切合作。

在政治场域理论中，新进入者会积极与权力支配者合作，谋求权力拥有者对新进入者的支持和保护。在本案例中，巨额的垄断利润，必然激励中核集团积极地和当地政府密切联系，推进前期工作。但双方隐蔽的合作被《中国核电网》一则新闻报道《xxx调研中法合作核循环项目连云港厂址》曝光，在该新闻中，可以发现国家国防科工局、中核集团高层赴连云港与当地政府主要领导(根据报道，地方参会官员包括市委书记、人大常委会主任、市长等)进行了友好会谈，并透露在项目建设方面已取得巨大突破(既是中核集团与江苏省及连云港市合作的重大突破，又是我国中法合作核循环前期工作的重大突破)。在我国较为保守、严谨的行政文化下，该报道透露出的信息显然已经显示中核集团与当地政府前期沟通工作基本完成，将要继续进行深度沟通合作。[注]在关于连云港市政府与中核集团会谈的公开报道中，进一步提到：“下一步要继续做好项目前期科学论证工作，重视当地社会环境与公众舆情情况，加大科普宣传力度，统筹安排相关工作的实施进度，保证各项工作稳妥推进。”该文见中国核电网：张琦．王毅韧调研中法合作核循环项目连云港厂址[EB/OL].http://np.chinapower.com.cn/201607/28/0052212.html,2016-07-28.最后访问日期:2018年6月30日.在未征询当地居民意向的前提下，中核集团和当地政府前期深度沟通合作，既是一种权威政府体制下的行为习惯，也是有意回避公众争议的有效选择。

(三)域内三方主体谈判空间狭窄的多因分析

在该具体的政治场域中，三方的谈判空间极其狭窄，主要表现在政府与公众之间的社会资本匮乏、三方合作共赢点的极度不明显以及缺乏社会组织的桥梁作用等。

1、社会资本匮乏致使互信合作无法达成

面对邻避困局，沟通协商是解决问题的唯一出路，而信任是任何有效沟通的基础。信任是社会资本理论的重要组成部分，指的是一种普遍信任，包括政府与公众之间的信任关系。1999年在连云港开工建设的田湾核电站已经使当地民众承受了巨大的心理压力。现今又将建设一座核循环项目的消息对其来说无疑是爆炸性新闻。连云港即将建设核废料处理厂的情况经过网络媒体的不断渲染与放大，迅速被公众所知晓，并引发强烈、持续的舆论关注。在政府与企业均保持缄默的情况下，公众产生了极大的不安全感与不信任感，这种感觉就是社会资本匮乏导致的必然结果。公众与地方政府之间亦存在着差序信任格局，即公众对政府的信任程度从中央、省、地市、乡镇呈现出逐级递减的趋势。我国中央政府和地方政府之间的信任结构、信任关系及信任功能发生“异化”，从而出现诸多悖论[23]。民众对地方政府的不信任，导致双方之间缺乏基本的谈判诚意。民众坚决的反对态度及广泛的社会动员，给地方政府维稳造成巨大压力。双方的敌对情绪与日俱增，最终造成较大规模的抗争事件。

2、三方的利益诉求重合度极低

任何社会合作形成的前提条件是双方(或多方)存在利益交叉区域，但在连云港市民反对核循环项目事件中，却发现市民与其他二主体(地方政府和中核集团)利益诉求重合度极低。一方面，政府与民众之间的利益目标重合度几乎为零。在本案例中，可以看出政府的利益目标是引进核循环项目，以发展地方经济，促进政绩，同时有利于当地政府官员的晋升。而当地民众的利益诉求是保护生存环境，增加就业，提高收入。然而核循环项目的引进使大量的外资企业撤资，恰恰损害了当地民众的切身利益。另一方面，新进入者即中核集团与当地民众的利益目标是对立的，甚至导致当地民众对核循环项目的极度厌恶情绪。

中核集团的利益目标是盈利，而当地民众的基本利益诉求是保证自己生活不受影响，然而核循环项目的引进恰恰打破了他们平静的生活，带来了极大的负外部性。首先，核循环项目即将建设的消息一经传播，大量的企业“外逃”，造成部分群体的失业问题；[注]在实际调研过程中，许多市民反映田湾核电站建成后，当地许多食品加工企业、海产品加工企业搬迁。有的建成企业甚至抛弃厂房，直接撤资(如一家日本出口加工企业)。其次，核循环项目的生产方式是进行爆破，而这种建设造成的负的外部效应就是当地民众的房屋裂损严重；最后，民众认为核循环项目的建设会导致当地赖以为生的渔业生产质量下降。从中可以看出，三方利益目标重合度较低，相应地，民众与政府谈判的可能性和必要性几乎为零，双方的矛盾迅速激化。

3、环境NGO缺席致使政府与公众沟通渠道阻塞

在当代社会，环保NGO作为独立的非营利社会机构，在维护生态安全、增强民众环保意识、协助民众维护环境权益等方面发挥着越来越重要作用。尤其在环境抗争事件中，环保NGO的存在能有效缓解地方政府、涉事企业与民众之间的对抗情绪，增进各方对话沟通。在西方发达国家，当环境损害发生后，环保NGO组织会“高调介入”事件，并充分发挥沟通协调作用，推动事件解决。[24]而在我国的权威体制下，环境NGO在环境抗争中发挥的建设性作用非常有限，尤其是与核项目相关的事件，环保组织更无力争取其中的话语权。

在连云港市民反对核循环项目事件中，环境NGO组织在事件发展整个过程中的“缺席”，导致政府、企业与公众之间缺少沟通的渠道和平台，双方直接针锋相对，彼此之间互不信任的敌对情绪无法得到有效释放，最终愈演愈烈，形成严重社会事件。

五、环境抗争事件治理的策略优化选择

(一)以技术手段营造良好的政治域内社会资本

从上述案例看出，民众对于核循环项目的安全性存在着极强的忧虑，在公众看来，项目的建设只是政府为了满足官员政绩和GDP增长需求，而置民众安全于不顾，民众与政府之间互不信任。在这样的心理预设前提下，公众对政府的不满彻底爆发，矛盾激化。因此，应注重利用技术手段，从认知维度、结构维度和关系维度三个层面建构信任与合作关系。首先，在认知维度，需利用互联网传媒手段，营造一种“软治理”的社会氛围，构建政府与公众之间的共同愿景。其次，在结构维度，应利用现代绩效评估技术，规范政府权力，优化权力结构，逐渐改变政府的强权思想。将公众视为参与社会治理的平等主体，从而使政府与公众之间形成信任合作关系的良性互动。最后，关系维度上的社会资本需要政府增强公众的认同感建设。认同感有助于政府与公众之间协商合作，减少行政决策的执行成本。社会资本的建设属于软关系建设，除此之外，政府仍需加强硬性的技术安全建设。通过提高自身能力逐渐探寻风险可能的来源及其后果，最终采取合理措施以消解风险[25]。

(二)地方政府应改变“刚性维稳”模式为“韧性疏导”模式

维护社会稳定作为一项重要的行政目标，基层政府必须恪守职责，确保社会有序运行。维稳任务深刻地影响着基层政府对群体性抗争事件的态度。随着我国利益结构的不断失衡，维稳压力层层下压，基层政府不堪重负。而基层政府似乎也习惯了这种常态，一旦有群体性抗争行为的发生，基层政府官员就会采用惯常策略来应对。在“维稳”体制下，基层政府往往会采用默认的“共识”来解决矛盾冲突[26]。致使问题愈演愈烈，公众愤怒情绪难以抑制，爆发集体抗争事件。

基层政府作为面对公众利益诉求的第一个“关口”，应发挥积极作用解决环境抗争问题。针对当前消极应对的现实，基层政府要改变消极应对的惯性思维，建构应对抗争事件的韧性治理机制，利用人工智能技术、信息技术手段形成韧性治理模式。政府作为项目建设过程中较为强势的一方，应转变观念，缓和与公众之间的紧张关系，力求与公众展开平等对话。总之，政府部门过去单向度地施加权力、依靠强制手段处理社会矛盾的时代逐渐成为过去式。基层政府部门要转变行政观念，树立服务理念，对民众诉求应及时、合理、合法地积极回应，增强社会信任。实现公众利益与维稳压力二者之间的平衡关系，实现环境治理体系和治理能力现代化的目标。

(三)推进行政决策开放程度，拓宽民意表达渠道

提高民众福祉、改善民众生活质量是现代政府决策的核心目标。而有效官民沟通渠道可以使决策者更准确地获知民众公共需求信息。但在我国，民意表达渠道受阻往往成为环境抗争事件爆发的关键因素。随着我国社会变迁与制度转型，我国的政体开放程度逐渐增强，社会不稳定因素也日趋增加。一方面，半开放政体在一定程度上鼓励了民意表达。受政治环境的影响，公众在物质需求得到满足的基础上，其对政治参与需求、环境生态需求和精神需求日趋强烈；另一方面，在半开放政体下，一旦民众的利益表达与“维稳”目标相冲突，地方政府常常选择封堵消息，尽快平息事端的强制手段。但对于风险集聚的核循环项目而言，当地民众作为风险的直接承接者，有权表达他们的环境诉求。而就我国当前的形势来看，公众参与政府决策的案例与经验较为匮乏，民意表达渠道极少。而且，政府与公众双方在项目建设中处于信息不对称的状态，公众属于信息劣势方，政府又采取“藏着掖着”的策略，双方互相戒备。因此，政府应推进我国的政体开放程度，正视公众参与的重要性，建立健全公众参与决策机制。将公众意见纳入决策过程、环境项目建设的全过程，积极听取民众诉求，并根据其诉求适当调整建设方案。对于实在无法改变的决策结果，尤其是具有高度风险性的环境项目，政府要对公众的紧张情绪进行疏导，通过安全知识宣传缓解公众的质疑与恐惧心理。

(四)鼓励环境NGO组织发展，增强对话沟通纽带

随着我国市场经济的发展及行政体制改革的不断推进，公众的参政意愿日益增强。尤其对于关系自身生存质量的环境议题，公众更勇于利用各种渠道表达自我意愿。但当诸如核循环项目建设等重大工程建设时，由于个人的力量是脆弱的，无力直接面对国家力量，联合抗争就成为一种有效的权益表达方式。环境利益受损民众联合起来抗争，会有效解决维权组织外部支持匮乏问题，使民众的抗争变得更加坚韧和可持续。[27](P82)但有组织的集体抗争显然不利于地方政府社会稳定政治目标实现。要有效缓解民众与地方政府对抗局面，需要环境NGO发挥沟通中介和桥梁的作用。

因此，鼓励环境NGO组织发展，利用第三方力量提高地方政府与民众沟通质量，增强沟通纽带，可以有效地解决因信息不对称、社会资本匮乏造成的对抗局面。政府相关部门在获知民众环境诉求后，一方面应积极回应民众诉求，另一方面应主动联系环境NGO组织，利用第三方组织沟通优势，缓解民众焦躁情绪，化解集体抗争风险，实现社会和谐稳定目标。

(致谢：本论文在写作过程中,得到娄成武教授对论文选题的启发和帮助；中国海洋大学王刚副教授在观点提炼方面也给予了指导和帮助。特表感谢。)