生态文明视角下违法捕捞的制度困境及治理对策——以伏季休渔制度为例

同春芬 吴楷楠

(1.中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛 266100；2.中国海洋大学 海洋发展研究院，山东 青岛 266100)

作者简介：同春芬(1963- )，女，陕西渭南人，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，教育部人文社会科学重点研究基地中国海洋大学海洋发展研究院高级研究员，博士，主要从事渔业管理与海洋渔业政策研究。

一、引言

伏季休渔制度是根据当时当地的渔业资源繁殖、生长、发育规律和对其的开发利用状况，在一定的空间与时间内规定禁渔的相关标准，并在这一限制下禁止某些渔具渔法的使用或全面禁渔的一系列措施和规章制度的总称。[1](P200)1995年，中国的伏季休渔制度正式建立，《关于修改<东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定>的通知》这一政策的颁布标志着伏季休渔上升为国家制度。随后每隔一段时间(一年以上)，农业农村部会根据当时的国内渔情和资源状况的变化，出台新的政策不断对伏季休渔制度进行调整和完善。截止2018年，该制度已连续实施长达23年。毫无疑问，伏季休渔制度对于中国海洋近岸和沿海的渔业资源养护有着积极作用，特别是在当前中国近海渔业资源几近枯竭的情况下，这一制度对于渔民的生计与渔业经济的发展具有较强的积极意义。如2016年在南海实施的伏季休渔结束后不仅使渔场的渔业资源量全面上升，渔业资源结构也得到了进一步优化。[2]并且，随着渔业资源的恢复及其结构的优化，渔民捕捞的生产效益也随之提高，为渔民生计和渔业经济的稳定发展提供了重要的制度保障。但是自伏季休渔制度颁布实施的时候起，部分渔民就采取各种手段从事违法捕捞活动，对伏季休渔制度的效果造成了较为严重的负面影响，也向其它遵纪守法的渔民树立起了不良的示范。针对这一现象，从中央到地方各级政府甚至是基层都采取了多种措施进行治理。在中央层面上，引入“船进港、网封存、证(捕捞许可证)集中”的模式以便于对伏季休渔的渔船进行集中管理；而在地方和基层，则采取海上综合巡逻执法与联合执法、信息化平台对渔船码头进行24小时监控、对进港船只进行定期的抽查与核对等方式维护伏季休渔的整体秩序，再加之通过布告、横幅、新媒体等多样的宣传方式，让渔民了解并自觉遵守伏季休渔制度，以促进制度的落实并提升制度效果。在各级政府采取了针对性措施的情况下，休渔秩序趋于稳定，违法捕捞现象也有了一定的收敛。但即使如此这一现象也还未能得到较为全面的遏制。仅就被执法队伍抓获的情形而言，各地发生的违法捕捞案屡见报端。截止2017年7月底，各地共查办相关的违规违法案件4282起，向司法机关移送涉嫌犯罪案件138起，[3]甚至出现了如“江苏10年来所破获的最大违法捕捞案”[4]等较为重大的违法案件。很明显，政府长期以来在伏季休渔方面的投入与行动还是未能较为全面有效地遏制渔民们的违法捕捞行为与倾向，对伏季休渔期间的违法捕捞治理陷入了困境。那么，为何政府对于伏季休渔期间的违法捕捞治理陷入了困境？又应该如何采取对策从而有效抑制违法捕捞现象？查阅过往的研究可以发现，对于这些问题当前还没有人进行过较为详细的讨论。对于违法捕捞和伏季休渔的研究仅仅停留在对现象的描述、总结或者对其效果的评估上，只有部分研究对违法捕捞的问题略有提及，但未有进一步的深入探讨。因此，本文首先会论证伏季休渔制度与生态文明内涵和价值取向的一致性，之后将“伏季休渔制度”置于多重逻辑的分析框架之下，通过分析这一治理场域当中不同主体的行为逻辑以及逻辑间的冲突，以求对伏季休渔期间的违法捕捞治理困境进行较为有效的解释，在此基础上提出具有针对性的政策措施与对策建议，为海洋、渔业政策和制度的变迁分析提供新的视角。

二、伏季休渔制度与生态文明内涵和价值取向的一致性

众所周知，生态文明是人类文明的一种形态。它来自于人类对全球性生态危机的反思，是一种物质生产与精神生产都高度发展，自然生态和人文生态和谐统一的更高层次的文明。生态文明建设的终极价值就是为人们提供优良的生态环境。2013年4月，习近平总书记在海南考察时强调：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”，“建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来”。这一论断清晰指出了生态文明建设的社会公共性，即生态文明建设成果应人人共享，惠及最广大人民群众。

伏季休渔制度作为保护海洋渔业资源的有效制度安排，它是一种突出海洋生态文明，强调开发与环境保护并行的政策措施。作为一项公共产品，中国的渔业资源由于缺乏明晰的产权，导致了“公地悲剧”的发生。渔民无秩序的过度捕捞对中国近海的渔业资源造成了严重的损害，成为海洋领域的生态文明建设当中亟待解决的一大问题，[5]伏季休渔制度也因此应运而生。伏季休渔制度的制定与实施虽然远远早于生态文明理念的提出，但这一制度却与生态文明内涵和价值取向具有一致性。生态文明是伴随着工业化与城市化的发展所提出的，在尊重自然规律的前提条件以及维持生态平衡和资源环境可持续发展的基础之上，通过建立可持续的生产、生活方式和产业结构，实现人与自然之间相互依存、促进和发展的文明形态。[6](P29))生态文明的内涵与价值取向就是要处理好人与自然之间的关系问题，主要体现在两个方面，即社会存在与社会意识。一是要超越过去的人类中心主义理念，建立起人与自然之间平等、和谐的价值观和意识；二是摒弃过去粗放落后的掠夺式发展道路，形成绿色、发展、可持续的生产、生活方式和发展路径，并在此基础上构建人与自然和谐共存与发展的制度、文化体系等上层建筑。在海洋领域的生态文明建设当中，伏季休渔制度是不可或缺的重要组成部分。中国近海的渔业生产不仅由于捕捞强度过大，导致渔业资源枯竭，难以实现资源的可持续发展。与此同时，渔业的捕捞生产在一定程度上还伴生海洋污染加重了海洋环境的生态压力。另外，从其它侧面来看，渔民无秩序的过度捕捞是当前可持续的海洋发展观建设滞后的具体行为体现。通过伏季休渔制度的出台以及不断地发展完善，不仅在一定程度上减弱了近海的捕捞强度以及伴随生产形成的海洋污染，并且20多年的制度实施也在一定程度上在渔民群体当中逐渐积累、形成了保护渔业资源、实现渔业可持续发展的生态意识。

由此可见，伏季休渔制度是保护海洋渔业生态环境，实现海洋渔业资源可持续利用的现实要求；是建设海洋生态文明，推动海洋渔业产业结构优化的有效途径；是实施建设海洋强国战略的基础和重要组成部分。

三、伏季休渔制度困境的形成机制——基于多重逻辑的分析框架

在组织学的研究当中，制度逻辑指的是能够诱发和塑造某一领域中相应行为方式的稳定存在的制度安排和相应的行动机制。[7]包含了这一概念的多重分析框架较为适用于对制度变迁尤其是制度冲突或制度失败的解释与分析。[8]因此，自周雪光提出“多重逻辑的分析框架”以来，这一分析工具已在制度变迁领域得到了较为广泛的应用。在这一领域的分析当中，这一框架主要强调三个要点：[7]首先，框架的着眼点在于制度变迁中的多重过程机制及其相互作用。由于制度变迁涉及多重制度逻辑，因此必须从这些制度逻辑的相互关系中认识它们的作用和影响；其次，制度逻辑这一要素将宏观层次上制度安排与微观层次上人们可观察行为之间加以联系，以此可以在观察到微观群体的互动过程。另外，则是关注制度变迁的内生性过程,即在制度变迁的过程中不同的群体和个人都拥有各自的利益和制度逻辑，同时也制约了制度变迁的轨迹和途径。

不难看出，在整个伏季休渔制度当中，有三种不同类型的主体发挥了重要作用，一是制度制定者，即国家(农业农村部)以及各沿海省市的渔业厅与渔业局。农业农村部等中央部委负责伏季休渔大方向的把握，包括政策的制定、调整并向各沿海省市下达工作通知。而各沿海省市的渔业厅与渔业局则依据本省市的实际情况出台工作方案并层层下达，与此同时还包括对今年伏季休渔制度的宣传、协调同级各部门参与制度落实以实现“闭环治理”；其次是制度的执行者，即各地的渔政、海警、海监、边防等海上执法部门。这一主体主要负责在伏季休渔期间海上秩序的维护，承担起对违反伏季休渔制度的人员的行政执法功能；另外，则是制度的接受者与适用方，由于本研究主要针对的是海洋伏季休渔制度，在此主要指的是广大的沿海渔民群众。

(一)制度制定者的“国家逻辑”

逐渐枯竭的海洋渔业资源与中国广阔的海洋国土共同形塑了伏季休渔制度的整体框架，将中央至基层的各级海洋渔业职能部门卷入对这一问题有效治理当中。代表中央的国务院农业农村部及其下属的渔业局需要掌控全局，出台具有方向性、全局性的政策与制度；然而中国的海洋国土横跨北半球30多个纬度，拥有着多样的海洋环境与渔业资源，造成了养护的渔业种类及时间也较为复杂和多样的，所以需要当地的海洋渔业职能部门依据其实际情况出台更为详细的工作方案。也因此在相似的制度和共同的公共目标下，中央至基层的各级海洋渔业职能部门同属于伏季休渔制度的制定者，制度出台与调整的逻辑具有同质性。

从上个世纪90年代至今，中国的国家逻辑发生了较大的变化：一方面，在国家的“大政府”的管理模式下，公共政策的出台路径基本上是自上而下的，缺少听取基层民众意见的渠道；但随着中国从“大政府”转向“小政府”，社会管理向社会治理变迁，公共政策的出台也开始以“决策科学化民主化”为基本目标进行改革，听取社会各方的意见并将其制度化成为常态。另一方面，国家在发展模式及其策略上从强调经济发展到统筹兼顾社会、环境等政策议题，扩宽了政策制定的范围。“国家逻辑”的变化是中国这20多年发展转型的直接表现，并深刻嵌入到政策制定、制度建立及其变迁的过程当中。在伏季休渔的治理过程中，国家逻辑在这两方面的变化也深深影响到这一制度的形塑。

第一，管理走向治理与决策的民主化。毫无疑问，1995年所建立的伏季休渔制度是国家层面自上而下采取规制工具进行社会管理的产物，对于其制度目标即“近海渔业资源的保护和管理”有着较为详细的规定，在每次伏季休渔制度做出调整之前，农业农村部所拟定的调整方案都会征求沿海各省市，特别是当地重点渔业市、乡以及渔业管理部门的相关意见。但是在这一制度变迁的过程中却缺少最直接利益相关的基层渔民的决策参与，渔民们缺少表达和传递其在伏季休渔期正当诉求的途径。随着“国家逻辑”的转变，强调多元主体的治理路径进入到制度变迁与政策制定过程当中，以实现“决策科学化民主化”的行政决策体制改革目标。特别是随着网络和社交媒体等通讯技术的发展，技术上的支持使决策民主化、广泛地向社会上的民众征求意见成为可能。但当前的事实却是这一种自下而上民众参与政策制定与制度变迁的途径对于广大的基层渔民并不是十分适用。以2017年的伏季休渔制度调整为例，2016年年底，农业农村部在其官方网站上发布了制度调整的征求意见公告，其中列出了包括电子邮件、传真和通讯地址(信件用)三种针对社会人士的意见反馈途径。然而对于与该制度最为密切的渔民群体而言，由于大部分受其年龄较高、文化水平较低等客观条件的局限，在网络上对信息的接收以及各种反馈途径的利用上的效果则大打折扣。

第二，从强调经济发展转向兼顾社会议题。渔业生产是众多渔民的生命线，伏季休渔制度的建立与延续则强行中断了渔民在每年一段时间内获取生存资料来源的机会。在伏季休渔制度早期，从中央到地方一直缺少由于伏季休渔制度所产生的“季节性失业”渔民的疏通途径，也基本没有对渔民在伏季休渔期间予以经济等方面的支持。2017年，作为保障休渔顺利实施的一种鼓励性手段，“休渔补贴”在中央所出台的《农业部办公厅关于做好2017年伏季休渔工作的通知》当中被首次提出，伏季休渔这一特殊制度下的社会民生问题开始得到关注。但作为一项鼓励性手段，“休渔补贴”仅仅作为地方开展伏季休渔治理的一种参考手段，是否实施、如何实施都未有较为明确的表态，使得渔民在伏季休渔期间继续缺少来自政府方面的支持。

(二)制度执行者的科层制逻辑

自新中国建立以来，中国的行政管理体制就未离开过科层制的理论视野，即使是在中国社会从改革开放以来的各项转型过程中仍然具有很强的合理性和合法性。[9]然而由于韦伯所提出的科层组织存在“理想化”的特征，因此在对现实的行政执法部门进行考察时还需要注意中国政府组织形态的其它侧面。80年代后期，西方研究者们基于制度层面对中国政策制定过程的研究带来了一些启示，他们发现：组织成立之后，其自身的组织利益也随之产生，并带有自我强化、自我扩张的特性。[10]这在某种程度上符合了理性选择学派对科层组织的分析，成为考察中国科层组织的一个重要视角。

海警、海监、渔政等海上执法力量是伏季休渔制度的执行者。它们通过在伏季休渔期间采取海上巡逻、港口监控以及实地停港排查等手段贯彻中央和地方所颁布的伏季休渔的政策与制度规范。但科层组织并非完全如韦伯所述的铁板一块，不仅其自身存在着组织利益，而且科层组织内部的成员也是理性的。从理性选择政治经济分析来看，作为制度的执行者，这一主体不单单是执行上级所颁布的政策法规，同时也在执行这一行为的过程当中谋求成员自身或其归属的组织的利益。在政府等公共部门当中，晋升是组织成员所追求的核心目标之一，晋升激励也成为提升部门绩效的主要激励手段之一。[11]而与此同时，绩效考核居于干部人事制度的核心位置，因此制度执行者为了实现晋升等各种个人或组织利益，采取具有针对性的依据绩效考核标准行动。

在中国，“压力型体制”是地方政府运行管理方式的形象描述，其核心在于从中央到地方任务层层加码、层层加压，采取高压态势强力推行。在这种压力型体制下，地方的制度执行者需要认真贯彻上级所要求的任务，但同时，与执行任务相匹配的行政资源却没有实现相应地向下配给，原本就职责同构的各级政府组织中行政资源的“漏斗形”愈发成为基层执法的掣肘因素。为此，制度的执行者一方面依然需要完成上级所要求的任务，达成其中的绩效指标，而另一方面则会依据现有的行政与执法资源，有意识的兼顾并减少执行成本，以形式上完成制度目标并实现组织与个人利益的最大化。换言之，科层组织在压力型体制的影响之下，会对制度的执行成本和获得收益进行全面的考虑，不仅要执行上级制定的政策法规，表现出一定的成果，同时也要兼顾制度的执行成本，这即是“科层制的逻辑”。

随着伏季休渔制度的不断发展完善，一方面，整体的伏季休渔要求更加严格，休渔时间更长，包含的休渔器具更多；另一方面，政府也不仅仅通过吸纳民意、提供支持扶助等方式争取渔民方面的主动配合，同时也在通过提升自身的执行力、采取更加严格的执行措施以保证制度的有效性。因此，为了保证更加严格的伏季休渔制度的落实，执行者一方整体加强了对伏季休渔的执法力度，并直接造成了执行方的执法成本上升。在2017年的伏季休渔当中，为了配合整体更加严格的制度规范，执行方采取了包含多部门合作、24小时巡航、专项执法行动等高压手段，手段之多样、行动次数之频繁在历年的伏季休渔期间实为罕见。与此同时，虽然在管理制度上出海船只必须拥有捕捞许可证才允许进行捕捞，并且每艘渔船都拥有唯一的船号防止出现跨界捕捞的现象，且有助于维持沿岸与近海的捕捞秩序，便于相关部门进行管理。但海上存在着“三无渔船”这一特殊“群体”则独立于这一管理体系之外，由于其是伏季休渔违法捕捞队伍当中的重要组成部分，为此，基层的执法队伍不得不在原先的管理体系之外增加新的措施和手段对这一“群体”进行治理。“三无渔船”在伏季休渔期间的不断丛生使得管理体系的压力持续增大，并且增加了额外的管理成本，成为执法成本提高的另一方面。除此之外，有限的执法资源进一步加重了制度执行的困境。作为海洋与渔业发展较为成熟的城市之一，山东省Q市所下辖的J区，其海上执法力量仅仅只有1艘渔船和近10人的执法队伍，而同属Q市的X区则只有4艘执法船只，但他们需要面对的是100多海里的管辖区域以及不知何时何处会出现的违法捕捞渔船。虽然市级层面亦会采取流动调配的方式对基层的执法力量进行补充，但是面对茫茫大海略显单薄的执法力量进行治理的效果依然是十分有限。

(三)基层渔民的理性逻辑

渔民群体是由“理性的逻辑”所驱使的群体，可以说是一个个都是“理性经济人”。与农村不同，一方面，小农经济坚守的是“安全第一”的原则，也因此孕育出了农民强烈生存取向与保守的性格，[12]((P27-28)但渔业生产则伴随着风险。面对浩瀚无垠的海洋，渔民在从事渔业生产的过程中随时都有葬身于此的可能性。与此同时，这不同于恰亚诺夫所提出的生存理性，渔民的渔业生产在大多数情况下是为了生存而采取的行动。但这一行为是建立在渔民所能够获取的自然资源以实现利益最大化的基础之上的，换言之渔民们傍海吃海，通过渔业生产能够实现他们经济利益的最大化，以更好的保证自己的生存。这是一个对自身生产方式的理性选择过程。另一方面，渔民们所生活的渔村由于其赖以生存的渔产品的商品性质以及其本身与城市之间的天然联系，使其具有浓厚的商业化和商品经济的氛围。渔民在长久以往的渔业生产、销售以及与城市持续交流的过程中逐渐形成了以个体化利益和价值导向为特质的行为方式和价值偏好。

但“理性的逻辑”是如何看待并驱动渔民在伏季休渔期间采取行动的？首先，随着伏季休渔制度的逐年变动，休渔时间也逐渐延长。对于渔民而言，这一趋向的制度变迁直接影响到了其通过捕鱼等手段所获得经济收入。这一层面的影响包含两个方面：①逐渐延长的休渔时间意味着渔民通过捕鱼等方式直接获得经济收入的时间逐步缩短，也直接减少了渔民的渔业生产收入；②渔民是有着较高的专业化程度的群体。这不仅指的是渔民群体拥有丰富的渔业、捕捞等生产劳动所必需的专业知识与经验，并且这些知识与经验还会以类似“学徒制”的方式向后代传授，同时也指的是渔民群体除了这些知识、经验之外并不具备或较少拥有其它能在劳动力市场中进行竞争的技术技能。这导致了渔民群体的劳动力资源更多的只能在海洋渔业领域内部进行流动，而伏季休渔制度又造成这一领域劳动力市场的季节性萎缩，因此在日趋延长的休渔期中渔民较难通过其它的途径获得经济来源。其次，随着近海渔业资源的枯竭以及渔民劳动力数量的相对稳定，在开渔时期，数量众多的渔民所能获得的捕鱼量相对较少，甚至获得的捕鱼收益不足以弥补其出海的成本。反而在伏季休渔时节，随着渔业资源的养护，能够被捕获的渔产品数量逐渐增加，与此同时一些鱼类的渔期正好处于伏季休渔期间，因此在没有捕捞压力的情况下丰富的渔获物能够带来十分可观的预期收益。丰厚的经济收益促使着一部分渔民铤而走险选择“偷鱼”。另外，虽然针对伏季休渔期间的“偷鱼”现象，政府方面采取了相应的惩罚措施，并且今年对于较为严重的“偷鱼”行为也纳入了刑法，但就整体而言，处罚的力度还是相对较小，特别是对于小型渔船的处罚较轻，一次被执法后的处罚程度几乎只相当于一次出海所能获得的收益。由于小型渔船的持有量和使用量在基层渔民中占了绝大多数，并且对“三无渔船”的处罚也基本上停留在“拆船、罚款”等措施之上，这就造成了制度与法律对基层渔民的震慑力较为有限，相较于所能获得的收益而言执法处罚所带来的负面影响较小。因此相较于遵守伏季休渔规则，违法捕捞对渔民而言其实是一种更为理性化的选择。

(四)多重逻辑冲突下伏季休渔的制度困境

在海洋治理的这一场域当中，政府对于环境与资源的逐渐重视使得伏季休渔制度日趋严格，并以此中央与地方各级政府在其中投入了大量的人力物力。伴随着这一制度变迁的过程，海上执法力量、基层渔民等等都被卷入到了这一治理场域当中。但三者之间的利益与关注点并不是完全一致的，三个主体不同的行为背后反映的是“国家的逻辑”、“科层制的逻辑”以及“理性的逻辑”这三者之间的差异。伏季休渔制度治理困境背后的深层原因是治理场域中不同主体所形成的多重逻辑冲突。

在国家层面上，政府逐渐的从管理走向治理，越来越吸纳多元主体的参与，“决策的科学化与民主化”成为了行政决策体制改革的重要目标，并成为了制度变迁过程中的重要环节。与此同时，政府也由于需要应对改革开放以来压缩式发展所引起的双重负担而逐渐关注社会议题，并成为党和政府的重要指导方针。在伏季休渔制度的变迁过程中，国家层面上的“逻辑”转变也有较为具体的体现。作为一项规制性措施，伏季休渔制度影响了为数众多的渔民在较长一段时间内的生产活动，虽然这项措施可以采取高压的执行方式得到较为有效的实行，但如果不能得到最直接的利益群体的理解与赞同，就如同当前所出现的屡禁不止的违法捕捞一样，难以得到有效地解决，从而出现治理困境。可以说，“国家逻辑”的转变实际上是有计划的对过去这项制度所造成的漏洞进行弥补。然而在伏季休渔这一具体的决策过程中，政府却由于欠缺对渔民这一重要利益群体的考量，没能够把握住渔民的群体特性，造成自下而上的民主意见反馈机制未能够达到其所预期的目标。基于这一情况所形成的政策调整也直接影响到了地方的政策制定及其传递，使得从中央至地方的一整条政策制定网络都缺少了渔民这一基层群体的参与。与此同时，虽然伏季休渔制度下的社会民生问题开始得到关注，“休渔补贴”等方式也被纳入治理手段当中进行讨论，但这种方式暂时还只是作为地方开展伏季休渔治理的一种参考手段。因此，从整体来看，渔民还依然欠缺来自政府方面的支持，这项制度所造成的漏洞依然未能得到有效的弥补，成为渔民理性追逐利益的主要动机。

伏季休渔时期的海洋治理由海监、渔政等海上执法力量来执行，“科层制的逻辑”则决定了制度执行者的在治理过程中的行为选择。“压力型”的运行体制以及“晋升”的激励措施使得执法者必须要贯彻政策法规，打击在休渔期违法捕捞的渔船，但是逐渐严格的伏季休渔制度推动执法力度的加强，提高了执行者的成本，与此同时“三无渔船”的存在增加了额外的管理成本；另一方面，执法行为进一步受限于执法资源的稀缺。制度当中的各项条件迫使运动式、选择性的执法成为了执行者在权衡了成本与收益之后所得出的最优选择，违法捕捞的治理也因此表现得十分的“形式化”，被执法队伍发现并查处的违法渔船的数量也十分有限。基于制度执行过程中所存在的“缝隙”，基层渔民有了较大的空间在制度当中依据自身的逻辑采取行动。基层渔民是理性的，受到“理性逻辑”的驱使，因此在可观的预期收益的引导下，为了自身在伏季休渔期间能够获得较为稳定的经济收入，部分渔民投入到了违法捕捞的行动当中。而且，这一部分的渔民绝大多数都使用着较小型的渔船或者“三无渔船”，在处罚上相对较轻，对于渔民的警示作用较为有限，不少渔民前一天刚被处罚，后一天依然会采取各种手段回到违法捕捞的大军当中。因此，在“理性的逻辑”的驱使下渔民们的违法捕捞现象依然屡禁不止。

“国家的逻辑”使得制度所出现“漏洞”还未能得到有效的弥补，在未能考虑渔民在伏季休渔的意见以及未能给予一定切实的支持与扶助的情况下，成为渔民离开制度管控屡禁不止地进行违法捕捞的一大驱动要素。而“科层制的逻辑”则让制度的执行存在“缝隙”，让渔民在休渔期有了违法捕捞的可乘之机。渔民“理性的逻辑”在制度的“漏洞”之上形成了违法捕捞的行动意图，而制度执行过程当中所出现的“缝隙”则为违法捕捞提供了可行性，从而获取在休渔期的较为丰富的预期收益，满足其个体利益的最大化与其价值导向，也因此形成了违法捕捞屡禁不止的治理困境。

四、治理非法捕捞的政策措施与对策建议

在十九大报告中，习近平总书记指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,[13](P23)“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。[13](P50)足见生态文明建设在中国今后发展过程当中的重要地位。海洋是生态文明建设当中极其重要的领域，是人类无可替代的资源与环境宝库，但是在伏季休渔的事例当中可以看出，层出不穷的违法捕捞现象产生了治理的制度困境，对海洋渔业资源和渔业产业的可持续发展都产生较为负面的影响，对海洋生态文明建设形成了严峻的挑战。为此，一方面需要在生态文明理念的指导下采取相应的政策措施，另一方面还要在违法捕捞现实的基础上对症下药，提出合理的对策建议。

(一)治理非法捕捞的政策措施

1、构建多层次、多样性的治理机制，转变渔业资源的治理系统。

由于生态文明建设所具有的公共属性，使得生态文明建设更多地采取政府主导的模式，在海洋领域也不例外。从伏季休渔制度的困境当中可以看出，政府主导下单一的行政与政策干预与渔民之间产生了逻辑冲突，并直接导致了违法捕捞难以有效遏止的情况，渔业资源可持续发展的压力依然很大。并且，除了政府主导模式之外，市场、社会主导的模式也被认为在生态文明建设当中存在着一定的困境与局限。[14]因此，从生态文明建设的高度来看待对违法捕捞的治理就要求跳出当前政府主导的既定模式，综合单一主体主导的建设模式的成败得失，寻求建立起一个能够吸纳多元主体、发挥各自优势和特点的多层次、多样性治理机制(表1)。

表1 海洋渔业多层次、多样性治理的机制框架

当前，中国的渔业部门和政府机构虽然已经将职能更多的集中在政策制定、监督执法和提供公共服务的职能上，但是未能和渔民和市场等主体构建起良好的协调机制，导致互相之间的逻辑冲突未能得以有效的解决，影响了政府职能效用的发挥。海洋生态系统及其渔业资源的治理既不是政府单一主导的治理，也不是各个主体之间各自为政的治理，相互协调、各尽其责是这一多层次、多样性治理机制的核心内涵。

除了生态文明建设的公共属性之外，海洋渔业资源作为一种公共产品(或称公共池塘资源)，其非排他性和竞争性的特征也要求构建起具有多层次、多样性治理机制。面对公共池塘资源所带来的“公地悲剧”，著名学者埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)提出了利用资源使用者的自主治理模式，通过自我约束、自主监督和开发，公共池塘资源可以得到合理、公平、可持续的开发[15]。这就要求对于违法捕捞的治理，甚至是从更大的海洋生态资源和文明建设上要尊重各个地方、小范围内所形成的正式、非正式的制度及其经验知识，而不是单一的政府干预。这些制度和经验所构成的多样化、多层次的治理机制不仅能够成为政府和渔民等社会群体沟通的桥梁，了解违法捕捞深层动因并采取针对性措施；同时也有助于应对不同地区所具有的特色、复杂的“社会-生态”系统，使不同海域的生态渔业资源的恢复更具弹性和指向性。

2、将福利治理纳入政策视野，提升渔民的经济与生态福祉。

生态文明的建设目标是要形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。因此在海洋生态和渔业资源的保护和可持续开发当中，中国的海洋渔业管理广泛地运用了以伏季休渔制度为主的技术性措施，并具有一定的成效。然而中国海洋管理的技术性措施和海洋生态文明建设中对渔业生态资源的保护都对渔民生产的直接经济利益产生了负面的影响。其中，有一部分渔民群体在“经济理性”的逻辑驱使下，追求当下的利益最大化。与此同时，渔民群体在社会的边缘化催生了“生计渔民”这一群体，由于缺乏其它的工作技能，只能依靠传统的捕捞来维持生计。然而伏季休渔、禁渔期等制度措施却阻碍了其养家糊口的主要途径，进而成为与国家政府之间出现逻辑冲突一大要素和从事违法捕捞的重要动因。这一现象对中国的海洋管理和海洋生态文明建设提出了新的要求。

福利治理是20世纪末以来社会福利发展的新趋势之一，其主要指的是将“治理”理念引入到社会福利体制和机制的改革当中，最终实现社会的“善治”。[16]这一概念的使用主要有两种意涵:[17]一是对福利进行治理，即为了实现福利目标的路径突破进而采取不同主体的介入、权力形式的转型及作用机制的融合等治理行为[18]；二是以福利进行治理，换言之是将福利政策、福利计划等福利干预作为治理的重要手段融入到各个层级和领域的治理结构当中。其主要目标在于，一方面保障社会的常态化运行和社会稳定，另一方面作为推进国家和社会治理的资源和工具，通过福利干预满足社会和治理的需要。

国家作为社会福利提供的主要承担者和责任人，需要为渔民在国家制度、政策和战略下受到的福利损失进行补偿。但由于当下社会政策和福利干预在海洋渔业上的缺位，令渔民群体具有了进行违法捕捞以弥补个人福利损失的动因。因此，将福利治理作为中国渔业管理和生态文明建设的策略选择，不仅能够较为有效地弥补由于国家层面的政策与导向给基层渔民所带来的福利损失，提升渔民群体的经济福祉，也有助于消除违法捕捞的动因及行为，特别是为了生存而从事捕捞的“生计渔民”群体，促进海洋渔业资源的维护和生态文明建设，最终提升的还是国家和渔民群体的生态福祉。

(二)治理非法捕捞的对策建议

1、构建起全面、符合实际的自下而上反馈机制。

在2017年伏季休渔的调整当中，中央通告首次强调了自下而上的反馈机制，征求各方群体的意见。然而包含政策调整时的征求意见在内，这一机制虽有程序但却忽略了渔民的群体特质，影响了基层意见的有效反馈。因此，还需要发挥政府部门的集体智慧，尝试在一套渔业治理的机制当中形成与基层渔民的有效联结。除了依靠垂直的行政体制对民众意见进行层层传达之外，也可以通过专家学者、社会组织等多样化渠道来倾听民众意见，以此构建起多样化、多层次的反馈机制。

2、以民意为基础、科学性为指向，不断完善与伏季休渔制度相关的配套政策。

当前较为重要的政策有两个方面。一是尝试推进渔民在伏季休渔期间的补贴制度。“生计渔民”的存在可以看出当前捕捞渔业在一些底层渔民生活当中的重要地位。为了减少伏季休渔制度等技术性措施给渔民的生产生活带来的负面影响，一定的补贴是政府所能提供的最为基础和直接的福利。二是为了保证当下的生活水平，一份2-3个月的短期工作对于渔民而言也是十分必要的，因此，需要完善休渔期的培训政策。当前休渔期的主要培训内容都集中在海洋渔业领域，对于渔民而言也更容易接受，但一个行业所能容纳的劳动力始终是有限的，对于渔民的职业培训还需要更加的多元化，拓展渔民群体的就业选择。这一方面有助于渔民在休渔期找到合适的工作，另一方面也有助于推进“双转政策”的实施。

3、应当注重伏季休渔制度执行最后一公里问题，充分发挥乡镇政府和村一级自治力量的协助作用。

改革开放以来，随着中国对农村的治理模式由汲取型转向给予型，国家取消了农业税，对农村的反哺也多通过建卡建档等形式提供直接性的补贴，乡镇政府越来越成为悬浮型的一级政府，而随着农村村民自治的不断发展，农村自治力量不断增强，乡镇政府在县与村之间日益扮演协调性的角色。在伏季休渔制度的执行中，虽然拥有执法权的基层政府是县一级政府，但是乡镇政府作为中国行政层级中最基层的一级政府，其与村的联系更为密切，与政策目标群体的接触更为密切，可以说乡镇政府和村一级自制力量共同构成了政策执行的“最后一公里”，对于伏季休渔制度而言也是如此。在行政发包制的机制下，信息不对称是制约制度执行效果有效反馈的关键，而乡镇政府和村级自治力量作为自下而上信息的生产者，其掌握着大量的一手信息、真实信息，但是在层层上报的过程中却往往会出现瞒报、谎报等现象。虽然强调数字信息技术的监督控制对于渔船、渔港的管理有一定的优势，但是乡镇和渔村自治力量的作用也不可忽视。无论是在政策制定之初的信息收集还是在政策执行中、后的信息反馈中，无论是在政策的宣传中还是在执法过程中，乡镇政府和渔村自治力量的作用都应该得到重视，应当建立有效的激励机制，发挥其劝说、监督的作用，赋予乡镇一级政府适当的执法权和执法行政资源以扩大基层执法主体的执法力量。

4、克服违法捕捞的示范效应需要提高违法成本，加大打击力度，建设强大、完善的执法力量。

目前通过技术手段实现了对大型渔船的违法捕捞进行了严格控制，并且对大型渔船的打击力度也相对较大，但是对小型渔船而言，监控难度较大，而往往违法行为情节轻微，也无法施以重罚，因而也难以得到重视。小型渔船数量多、管理难度大，还需要有更加个性化管理方案，逐步完善对各类渔船的监管。与此同时，政府方面还需要更加重视基层执法力量的建设。基层的海上执法力量与其执法范围之间明显的不对等不仅为渔民的违法捕捞行为留下了缝隙，也在渔民心理上留下了心存侥幸的可能。为了有效保护渔业资源及其生态，还需要建设起更加强大、完善的执法力量对追求利益而忽视生态资源的渔民形成有效的震慑。