基于国家治理体系和治理能力现代化的反洗钱机制建设研究

摘 要：反洗钱通过维护国家金融安全、社会安全、军事安全、能源安全、处理外交事务、经济治理及反腐倡廉等推进国家治理体系和治理能力现代化。我国反洗钱工作已取得明显成效，但也面临新的挑战。应以国家利益为核心，准确定位反洗钱工作，完善反洗钱法律制度，健全反洗钱工作机制，健全洗钱和恐怖融资风险预防措施，充分发挥反洗钱在国家治理体系和治理能力现代化中的作用。

关键词：反洗钱；国家治理体系和治理能力现代化；机制建设

中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）09-0049-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.09.008

完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。2017年中央全面深化改革领导小组审议通过的《关于完善反洗钱、反恐怖融资和反逃税监管体制机制的意见》明确指出：“反洗钱、反恐怖融资和反逃税监管体制机制是建设中国特色社会主义法制体系和现代金融监管体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化、维护经济社会安全稳定的重要保障。” 认真学习贯彻中国共产党第十九次全国代表大会精神，加强我国反洗钱机制建设研究，充分发挥反洗钱在国家治理体系和治理能力现代化中的作用是我国反洗钱工作的重要任务。

一、反洗钱服务于国家治理的作用机理

“洗钱”是犯罪分子为掩饰、隐瞒非法收益的真实性质和来源，通过各种方法、手段清洗使其在形式上合法的活动。国际上最早关注的洗钱活动是清洗毒品犯罪收益，除毒品犯罪外，贪污贿赂、走私、金融犯罪、诈骗、黑社会组织犯罪等产生巨额犯罪收益的严重犯罪普遍存在洗钱活动。近年来，洗钱犯罪的专业化和跨国特征明显，已经逐步演化成專业性的独立犯罪类型。洗钱本质上是产生巨额犯罪收益的贪利性犯罪的伴生犯罪，表现为犯罪收益资金不断转移、转换和流动。洗钱与其上游犯罪存在紧密共生关系，为上游犯罪分子隐藏和转移违法犯罪所得提供了途径。犯罪所得被清洗后成为形式上合法的收益，可被犯罪分子自由支配，对犯罪分子是正向激励，同时也为犯罪分子从事后续犯罪活动提供资金支持，助长更严重和更大规模的犯罪活动。洗钱犯罪活动危害社会经济健康发展、助长和滋生腐败、腐蚀国家肌体、败坏社会风气、损坏国家声誉，洗钱活动与恐怖活动结合在一起，会对社会稳定、国家安全和人民的生命财产安全造成巨大损失。洗钱与反洗钱是同一个问题的两个方面，只要存在洗钱活动，就必然存在相应的制度、机构和措施对其予以预防和打击。反洗钱就是指为了预防犯罪分子通过各种方式掩饰、隐瞒各种严重犯罪所得及其收益的来源和性质的洗钱活动采取的相关措施。

“治理”一词源于世界银行的发展报告。世界银行将其定义为利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。此后，“治理”一词广泛运用在公共管理领域。经济管理领域的“治理”源于18、19世纪古典经济学派的思想。20世纪70年代以来，取得了一批成熟的研究成果，最具代表性的是乔治·斯宾蒂格勒的 “经济治理理论”。公共治理是政府为了改变或控制经济组织的经营活动颁布一系列法律及规章制度，对违背这些法律、规章制度的行为进行惩处。反洗钱就是政府通过法律、制度安排行使公共治理职能。反洗钱的目的就是通过对洗钱犯罪的遏制和打击，让各种违法犯罪所得无处藏身，让犯罪分子一无所获。让犯罪分子认识到，即使获得犯罪收益也无法占为己有、受益或消费，从而迫使其主动放弃违法犯罪念头，犯罪分子的犯罪意愿就减小，相应的犯罪率就减少，反洗钱就从根源上遏制了上游犯罪。反洗钱已经被引入到全球治理制度中，并得到国际社会充分肯定和认可，最重要的原因是反洗钱具有维护国家和社会公众的根本利益，打击经济犯罪活动，遏制其他严重刑事犯罪，为金融稳定和金融改革创造良好环境的重要职能。

二、反洗钱参与国家治理的路径分析

反洗钱在遏制和打击洗钱及其上游犯罪、维护国家安全稳定等领域具有特殊的战略地位。反洗钱工作范围已从最初的反毒品扩展到反腐败、反恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散融资、反逃税、互联网金融、法人和法人安排的透明度等更为广泛的领域，涉及政治、外交、经济金融、法律、军事等多个方面。反洗钱与国际政治、经济、金融、外交博弈紧密捆绑在一起，已经上升到国家战略，参与到国家治理的多个方面，成为国家治理体系的重要组成部分。

（一）反洗钱涉及国家金融安全的多个领域

2014年4月，习近平总书记提出“国家安全观”。2017年4月26日，习近平总书记在中央政治局集体学习时强调：“金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。”我国的金融安全涉及多个方面，其中防范和化解金融风险是2018年三大攻坚任务之一。对于治理金融乱象，监测涉众型的金融犯罪案件，特别是对非自然人客户、特定自然人身份的识别对于防范和化解金融风险具有重要的作用。同时，金融机构做好反洗钱工作为保障我国的跨境结算和走出去发展战略的实施、防范反洗钱国际制裁具有重要的意义，反洗钱已经成为我国参与金融业全球治理、扩大金融业双向开放的重要手段。

（二）反洗钱是我国外交领域需要处理的重要事项

自20世纪90年代以来，反洗钱在全球治理中的重要作用越来越受到国际社会的重视，我国参与的一些国际多边合作机制，如亚太经济合作组织、亚欧会议、联合国安理会、二十国集团财长和央行行长会议等，全部将预防、遏制和打击洗钱与恐怖主义、大规模杀伤性武器融资作为重要议题，反洗钱合作已经成为许多国家与我国双边会晤的重要内容。作为联合国安理会常任理事国、在国际政治经济体系中日益重要的发展中大国，我国应在国际反洗钱领域将发挥越来越重要的作用，在反洗钱国际组织中争取更多的话语权，在国际规则中争取和体现发展中国家的利益，维护我国负责任大国形象。

（三）反洗钱是我国经济治理的有效手段

洗钱已经成为排名石油和外汇交易之后的全球第三大交易活动。IMF预计洗钱数额占全球GDP的2%—5%。洗钱数额每增加10%，全球GDP会降低0.1% 。随着我国对外开放程度的不断加快、中国加入WTO后贸易增长及一带一路战略的实施，走私犯罪、跨国毒品犯罪、地下钱庄等严重跨境经济犯罪有所抬头；随着我国经济的健康发展和持续繁荣，诈骗、传销、非法集资等经济犯罪活动猖獗，这些犯罪一般都有大量的资金交易，都涉及频繁的洗钱犯罪活动。各种经济犯罪获取的犯罪收益需要进行清洗以合法的形式混入合法的行业或以合法的方式保存。通过反洗钱客户尽职调查和可疑交易监测，可从资金流动中发现异常和可疑资金，及时发现经济犯罪的线索，为控制违法犯罪所得转移和藏匿赢得时机，为追缴违法犯罪资金、起诉犯罪提供有价值的证据，有效打击各种经济犯罪活动，维护正常的社会经济秩序。

（四）反洗钱是维护我国社会安全稳定的重要保障

当今世界，和平与发展仍然是时代主题。但恐怖主义是危害世界和平、破坏发展的国际公害。反恐怖主义斗争与当今国际战略格局演变、大国关系调整具有密切的关系。2001 年美国“9·11”恐怖事件引发世界各国对恐怖主义严重危害性的新认识：恐怖主义是当今危害国际社会安全的最重要的非传统安全因素。恐怖融资是恐怖组织和恐怖分子为了筹集保障其生存、发展、壮大和从事恐怖主义活动所需的资金而进行的资金融通活动。恐怖融资虽然与恐怖暴力破坏活动没有直接的联系，但作为恐怖主义的一部分，为恐怖活动的实施和人员培训等提供资金支持，推动恐怖势力的发展壮大。早在2003年，金融行为特别工作组（FATF）就将反恐融资作为反洗钱的核心任务。虽然洗钱和恐怖融资在交易的手段、方法和资金的交易数量上存在诸多不同点，但有效打击洗钱是预防和打击恐怖主义融资的重要手段，反洗钱的基本措施和制度，如建立反洗钱内部控制制度、客户尽职调查、报告大额和可疑交易、保存交易记录、洗钱行為刑罚化等对于发现和打击恐怖融资活动具有积极作用。

（五）反洗钱是从严治党、反腐倡廉的利剑

早在2003年10月，第58届联合国大会通过的《联合国反腐败公约》，明确了反洗钱对于反腐败的重要意义。2012年2月，FATF在其《反洗钱、反恐融资、反扩散融资国际标准40条建议》中将腐败作为优先打击的对象。建立健全惩治和预防腐败体系是国家战略和顶层设计，反洗钱无疑是反腐败的重要利器，可为反腐败工作提供有效案件线索。反洗钱客户尽职调查制度可有效识别腐败高风险人群的身份，大额和可疑交易报告制度可及时发现腐败分子的犯罪交易，客户身份资料和交易记录保存制度为调查、侦查、起诉、审判腐败分子提供了依据，反洗钱强化了不敢腐的震慑。反洗钱的目标就是使各类犯罪所得无处藏身，让腐败犯罪分子认识到，即使获得犯罪收益也无法占为己有、受益或消费，从而迫使其主动放弃腐败犯罪念头，达到不想腐的目标。

（六）反洗钱与军事安全关系密切

由于国际安全和国家利益之间的不平衡，冷战后，核扩散接连发生。防止核扩散、生化武器等大规模杀伤性武器扩散成为国际安全的一个核心问题。大规模杀伤性武器包括生物武器、化学武器和核武器，相关的国际公约有《禁止化学武器公约》、《禁止生物武器公约》和《核不扩散条约》。FATF《反洗钱、反恐融资、反扩散融资国际标准40条建议》将防止大规模杀伤性武器扩散融资作为与反洗钱、反恐怖融资并列的第三主题，制定与扩散融资相关的金融制裁，要求各成员国严格遵守联合国安理会有关协议，立即冻结与决议指定的组织或个人有关的资金和其他资产。在反大规模杀伤性武器扩散成为国际社会关注战略主题的今天，反洗钱也与多数国家的军事安全产生了密切的联系。

（七）反洗钱与我国能源保障存在密切的关系

石油、天然气作为重要的能源，是一个国家社会正常运转的命脉，也是发达国家试图控制甚至垄断的目标。我国对外石油依存度已经在65%以上，是世界上石油消费和进口总量增速最快的国家。中东、非洲和拉美是我国石油进口的主要来源地。这些国家丰富的石油资源导致权钱交易盛行，同时动荡的局势催生和激化各种矛盾，成为洗钱和恐怖融资犯罪活动重灾区①。在承担反洗钱国际责任的同时，如何保证国家能源安全是能源保障和反洗钱共同面临的重要课题。

三、反洗钱服务于国家治理面临的挑战和问题

2002年以来，我国反洗钱工作取得了显著的成绩，但面对不断变化的国内外反洗钱形势，我国反洗钱在服务国家治理方面仍面临新的挑战和问题。

（一）不断变化的反洗钱国际标准对我国反洗钱工作提出更高的要求

近年来，随着国际暴恐活动进入新一轮活跃期，朝核问题、极端势力的恐怖袭击等成为国际社会关注的焦点，国际反洗钱的内涵和外延也随之不断拓展，国际反洗钱标准和反洗钱评估方法相应做出大幅的修订。2018年我国正在接受FATF第四轮互评估。FATF互评估结论代表国际社会对我国反洗钱的整体评价，取得好的评估结果符合我国金融体系发展的利益，有利于推进金融部门的双向开放，也符合我国发展战略和外交利益。我国反洗钱工作有效性与FATF的高标准还存在一定的差距，反洗钱工作仍面临很大的挑战。

（二）国际反洗钱严监管趋势明显，洗钱和恐怖融资风险成为金融机构跨国经营面对的重要风险

2001年10月24日，美国通过了《为拦截和阻止恐怖主义以适当手段团结和巩固美利坚合众国的2001法案》（简称《爱国者法案》），对反洗钱提出了更高的要求，加大金融机构的反洗钱监管，要求金融机构采取更为有效的措施防范洗钱、恐怖主义融资和大规模杀伤性武器扩散融资风险，对失渎职的金融机构实施严厉制裁。考虑到美元在国际金融体系中的地位，美国反洗钱严厉监管对金融机构影响深远。2015年以来，西方发达国家相继加大了对我国境外分支机构的反洗钱监管力度，2016年中国农业银行纽约分行因违反反洗钱规定而受到纽约金融监管局2.15亿美元的巨额罚款，成为近年来我国被实施处罚的第一家商业银行海外分行。随着全球经济一体化进程的加快，对于布局全球的大型跨国金融机构而言，国际结算、跨境投融资等国际资金和金融服务的需求迅猛增长，而越来越严格的国际反洗钱规则以及严厉的反洗钱监管使涉外业务和跨境经营的外部环境越来越复杂，金融机构跨国经营风险进一步加大。

（三）我国洗钱及上游犯罪的威胁依然严峻

从全国反洗钱资金监测和协查的情况看， 2017年，我国洗钱及上游犯罪仍呈高发态势， 洗钱风险在各个领域仍不同程度存在，经济金融和关系民生领域的违法犯罪活动尤为明显。具体表现为，毒品犯罪进入多发高发期且呈蔓延趋势，吸毒人员低龄化，毒品种类多样化。职务犯罪案件数量大幅度上升，2016年全国各级法院审结贪污贿赂等犯罪案件4.5万件、涉及6.3万人，职务犯罪的特点是犯罪案值大、隐蔽性强、收益期权化，利用亲属及密切关系人账户交易频繁、资金存在形式多样。走私犯罪呈现新动向，案发地从沿海向沿江内陆蔓延，货物涉及日常生活用品、粮食、矿产、毒品、违禁品，名目繁多。此外，证券市场洗钱风险凸显、涉税违法案件频发、非法集资、非法传销、网络赌博、电信诈骗等涉众型违法犯罪案件屡禁不绝。

（四）恐怖融资活动日益频繁，使我国反恐怖融资任务繁重

当前，全球恐怖活动进入新一轮的扩散期、活跃期和高峰期，恐怖组织的影响力、活动能力有增无减。总体上看，我国反恐怖斗争呈现形势可控、平稳向好的趋势，但从严惩处暴恐分子，打击恐怖犯罪仍是维护社会稳定的重要任务。反恐怖主义的国际经验表明，追踪涉恐资金流向是发现恐怖主义网络的有效手段，切断恐怖组织和恐怖分子资金来源则是遏制恐怖活动的重要方法，因此，反恐怖主义融资被称为情报、军事、外交以外的“反恐第四战场”。及时发现涉恐资金流动的链条，打击恐怖融资，对反洗钱工作提出了更高的要求。

（五）新业态、新产品和新业务蕴藏的洗钱风险给我国经济金融安全带来新的威胁

随着大数据时代的来临以及互联网金融的迅速发展，比特币等虚拟货币爆发性增长。对传统金融业务模式带来重要影响的新型金融业态，也使洗钱、恐怖融资活动的方式发生了很大变化，涉及全球的网络化洗钱、恐怖融资对我国金融安全产生了重要的影响。随着我国对外开放不断加快，人民币国际化进程不断推进，资本项目逐步放开，跨境资金交易更加频繁，对非法资金跨境流动监管的难度不断加大，洗钱、恐怖融资活动的复杂程度不断提高。当前，我国新型金融业态反洗钱机制不健全，存在被洗钱、恐怖分子利用的风险，有些从业人员甚至利用专业优势和岗位之便，参与或协助违法犯罪分子从事洗钱、恐怖融资等犯罪活动。

四、国家治理框架下推进反洗钱体制机制建设的政策措施

我国正处于全面深化改革和对外开放的关键时期，随着人民币国际化和我国金融机构国际化进程的进一步加快，大国之间在国际金融领域的竞争将更加激烈。为保障我国金融业国际发展战略，反洗钱跨境监管协作日显重要，反洗钱将承担更多的社会责任，需要在国家治理框架下加强反洗钱体制机制建设，推进治理体系和国家治理能力现代化。

（一）以国家利益为核心，积极参与国际治理

从国内看，反洗钱是一项重要的国家职责，同时也是重要的国际义务。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出：“中国秉持共商共建共享的全球治理观……中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量。”作为“负责任的大国”，我国积极参加国际经济、政治、安全等方面的合作机制，承担与国力相称的国际义务。我国应准确定位反洗钱的全球身份，以国家利益为核心，在国家标准制定和国际反洗钱组织决策管理层发挥更大作用，防控洗钱和恐怖融资风险。

（二）完善反洗钱法律制度

按照我国参加的反洗钱国际公约以及已经明确承诺执行的国际标准，及时修改刑法，将上游犯罪本犯纳入洗钱罪的主体范围。探索建立打击洗钱司法工作激励机制，提升反洗钱追偿效果。进一步明确执行国家反洗钱组织、联合国安理会等反洗钱、反恐怖融资、反扩散融资相关决议的程序，建立及时发布定向金融制裁名单的制度。细化国务院反洗钱行政主管部门、专业金融监管和反洗钱义务机构执行联合国安理会、国家反洗钱组织反洗钱、反恐怖融资决议要求的程序规定和监管措施，保证国际社会相关决议执行实效。建立健全特定非金融机构反洗钱和反恐怖融资监管制度，加强特定非金融机构风险监测。制定海关向反洗钱行政主管部门、国家安全部门、公安部门通报跨境携带现金信息的具体程序，完善跨境异常资金的监测管理。

（三）进一步加强对国际反洗钱规则的研究

美国《爱国者法案》建立了金融業反恐融资的全球监管架构，该法在第317节引用了“长臂管辖原则”，即如果外国金融机构涉嫌违反美国有关法案的规定，只要该金融机构在美国设立分支机构或在美境内开有账户，美国法院就可行使司法管辖权。“长臂管辖原则”实质上实现了美国本土法律的国际化，对国际金融业务及国际贸易、投资具有深远的影响，对我国从事国际结算业务的金融机构和涉外企业影响明显。美元在国际货币体系中具有超级地位，美元支付是金融机构经营国际业务的基础。对《爱国者法案》及其长臂管辖应进行深入的研究，督促金融机构建立有效的洗钱和恐怖融资防控机制，提升风险防控能力。

（四）健全反洗钱工作机制

国务院反洗钱工作部际联席会议成员单位都是我国国家治理的重要部门。要按照国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，完善国务院反洗钱工作部际联席会议制度，以联席会议为依托，加强部门间组织协调，制定反洗钱服务于国家治理体系和治理能力现代化的总体战略和政策措施。探索建立科学的洗钱和恐怖融资风险评估体系，正确评估国家、区域和行业洗钱和恐怖融资风险，及时发现问题，发挥反洗钱评估在体制机制建设、反洗钱资源配置方面的基础性作用。进一步完善可疑交易监测协作机制，加强情报线索会商和反馈机制，把握洗钱、恐怖融资的发展趋势，不断优化可疑交易监测的技术和方法。利用现代信息技术，建立成员单位间的数据信息共享机制，安全高效地依法共享数据信息。

（五）强化洗钱和恐怖融资风险预防措施

按照风险为本的监管原则，以有效防控洗钱和恐怖融资风险为目标，不断健全反洗钱监管框架，健全反洗钱监管政策传导机制，引导反洗钱义务机构主动加强洗钱和恐怖融资风险防控，充分发挥反洗钱义务机构反洗钱“第一道防线”作用，有效化解洗钱和恐怖融资风险。鼓励反洗钱义务机构利用云计算、大数据等现代信息技术，以异常交易监测为切入点，有效整合反洗钱资金交易监测、跨境人民币交易监测和外汇交易监测等数据信息，完善跨境异常资金监控机制，及时发现跨境洗钱和恐怖融资风险，提升反洗钱和反恐怖融资工作有效性。

注：

①2012年美国总统奥巴马7月31日发布命令，对伊朗实施新的制裁措施，在实施制裁的具体措施中，中国昆仑银行因与伊朗银行有业务往来而被列入制裁名单，致使我国与伊朗的石油贸易资金结算遇到困难。

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Abstract：Anti-money laundering advances the modernization of state governance system and governance capacity by safeguarding national financial security，social security，military security，energy security，handling foreign affairs，economic governance and combating corruption and promoting clean government. Anti-money laundering work in our country has achieved remarkable results，but it also faces new challenges. We should take the national interest as the core，accurately locate anti-money laundering work，improve the anti-money laundering legal system，perfect the anti-money laundering working mechanism，improve the money laundering and terrorist financing risk prevention measures，and give full play to the role of anti-money laundering in the modernization of the national governance system and governance capacity.

Key Words：anti-money laundering，modernization of state governance system and governance capacity，construction of mechanism

（責任编辑 耿 欣；校对 MM，GX）