新形势下开放促进改革的新要求

于行

当前，世界处于大发展大变革大调整中，不确定不稳定因素众多，保护主义、单边主义、贸易霸凌主义抬头，显性和隐性的逆全球化现象日益走到世界舞台中央，美国单方面发动的贸易战，打乱了世界贸易发展的原有秩序。

最近一段时间，美国政府一意孤行持续对中国贸易无理施压，一波又一波将提高关税的宣示付诸实施，给当今世界两个最大经济体的相互关系，投下了浓重的阴影。中国一些产业面临较为严峻的挑战，不少企业需要重新调整自己的发展方向和策略。在这种种前所未有的新的挑战面前，中国还要不要开放，怎样确定自己前进的步伐，成为世界十分关注的重大問题。

2018年4月10日，在博鳌亚洲论坛2018年年会上，习近平主席郑重宣布进一步扩大开放的四大举措：大幅度放宽市场准入、创造更有吸引力的投资环境、加强知识产权保护、主动扩大进口，向世界表明：中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。

这四大举措标志着中国按照自己既定的发展方向，将对外开放提到了一个新的更高的水平。举措的落地实施对正在深化的改革提出了新的要求，开启了中国改革开放新的征程，对中国经济和世界经济将产生深远的影响。

一

在国内外新形势下，中国扩大开放的四大举措视野高远，内涵丰富，呈现的高层次水平令世人瞩目。这是中国40年对外开放实践逐步升华的结果，是国家依据国内外新形势做出的正确选择，具有不同于以往开放的诸多崭新的特征。

（一）从举措宣示的时机看，开放的主动性更鲜明

对外开放是中国的一项长期基本国策，开放的节奏和水平在实践中不断提升。

1978年，中国开启对外开放的大幕，致力于打开国门搞建设，从沿海到内陆，从东部到西部，逐渐依区域间实行梯次开放，实现从封闭半封闭到全方位开放的伟大转折。40年来，中国根据国情和经济发展阶段的需要，持续做出扩大开放的选择。党的十八大以来，扩大对外开放的旗帜愈发鲜亮，国家不断出台新的举措，开放步伐越来越快。中共十九大报告进一步强调，要“坚持打开国门搞建设”。2017年年底召开的中央经济工作会议提出，要在开放的范围和层次上进一步拓展。今年全国两会的政府工作报告就提出，要扩大电信、医疗、教育、养老等领域开放，下调汽车、部分日用消费品等进口关税。并且提出要“强化知识产权保护，实行侵权惩罚性赔偿制度”。

扩大对外开放，中国一直在路上。

经过40年的改革开放，中国的经济实力空前增强，国家面貌发生了翻天覆地的变化，已具备了从竞争性比较充分的制造业向服务业渐进式开放的实力和条件。

40年对外开放积累的丰富经验，和由此产生的经济实力的快速提升，奠定了中国继续扩大开放的基础，面对当前世界呈现的严峻形势，面对美国单方面挑起的贸易战，中国有底气有信心仍然坚守自己发展的内在逻辑、内生需要，保持自己的主张、诉求和节奏，按照扩大开放的时间表和路线图循序渐进。博鳌论坛宣示的四大举措瓜熟蒂落、水到渠成，是从中国自身利益出发自主酝酿、筹划已久的必然选择，有着极其鲜明积极的主动性。

（二）从举措呈现的意义看，开放的标志性更显著

中国的对外开放从摸着石头过河开始，最初主要着眼于货物贸易，推进制造业方面的开放。在没有现成经验的情况下，中国自沿海地区开始，由“三来一补”、加工贸易起家，大量承接发达地区转移的过剩产能，低利润率是最为突出的特征。在这样以制造业为主的开放中，中国经济一步步取得巨大的成就，到今天已发展成为全球第二大经济体、最大货物出口国、第二大对外直接投资国和最大外汇储备国。2017年中国工业增加值接近28万亿元，按可比价计算，比1978年增长53倍，年均增长10.8%。主要经济指标迅猛增长。2017年工业企业资产总计达到112万亿元，较1978年增长247倍；实现利润总额为7.5万亿元，较1978年增长125倍。

中国开放重点在制造业，收益也主要在制造业，服务业的开放较为滞后和谨慎，是从中国服务业实力较弱的实际出发的。在开放中，国家对银行、证券、保险业，设置了一些限制。如对银行业，为避免过大的风险，国家曾规定单一外资股东持股比例不能超过20%，总的持股比例不能超过25%。保险、证券业，单一的外资股东也不能超过1/3（33.3%），或者总的持股比例不能超过49%等。

按照WTO的分类标准，中国服务贸易部门分为12大类155个分部门，列入承诺表中服务业的部门共9大类101个分部门，其中，金融服务14个，合计承诺比重达63.13%，已超过一半。

在服务业的开放中，分部门的开放程度均有一定差异，主要着眼于部门的发展水平、同国际贸易规则的差距、开放中所涉及的部门调控能力，以及对国计民生的影响程度等。

中国服务业经过持续的改革开放，自身实力有了十分明显的提升，加大对外开放有了基础和条件。如以往开放程度有所保留的金融业，经过改革开放的洗礼，无论是资产规模、竞争力还是经营管理能力，已今非昔比了。截至2017年年底，中国银行业金融机构总资产突破250万亿元人民币，资产规模居世界首位，资产质量也比较好，已具备比肩外资银行的竞争能力。现在把金融服务业扩大开放作为下一步重点工作，是从实际出发做出的正确抉择。

这次博鳌论坛提出的四大举措，涉及的具体内容很多，都是很新的举措，每一条都是过去曾经想办而没有条件办的事情，每一条都具有标志性的意义，不仅可以提振境外机构对中国经济发展的信心，同时也让世界能够分享中国发展的红利。

（三）从举措涉及的内容看，开放的公正性更突出

对外开放之初，国家对处于幼稚状态的产业，如金融等服务业，实行一定程度的保护，是完全必要的，也是遵循国际的惯例。随着开放的扩大，产业实力的增强，国家应对外来产业竞争冲击的能力逐步提高，逐渐取消原有的保护政策，更好地体现开放的公正性，就成为必要的选择。

大幅度放宽市场准入，业内必然会产生竞争，然而通过扩大开放和良性竞争，可以相互借鉴相互学习，对改善国内服务业实体经济的质量，降低服务成本将大有裨益。拿金融业来说，资产规模已不同以往，发展效率只有在全球配置资源才能得到进一步提高。而且，金融机构主动适应开放环境，积极参与国际竞争，才能继续增强竞争实力，也才会进一步降低风险。

博鳌论坛四大举措所涉及的内容，标志着中国开放的大门开得更大了，视野有了前所未有的变化，由过去主要面向发达国家开放，转而面向全世界；由过去着重向境外开放，转而同时注重外部世界对中国的开放；同时逐渐取消对外资的优惠政策，实施内外资同等的国民待遇，体现中国开放的公正性有了质的提升。

（四）从举措实施的步骤看，开放的可预期性更清晰

博鳌论坛四大举措提出了落地的步骤，有关部门随即公布了具体措施和时间表。

4月11日，中国人民银行行长易纲在博鳌亚洲论坛宣布进一步扩大金融业对外开放，未来几个月内将尽快落实取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制，内外资一视同仁；允许外国银行在中国境内同时设立分行和子行等6项开放措施。今年年底以前，国家还将推出鼓励在信托、金融租赁、汽车金融、货币经纪、消费金融等银行业金融领域引入外资5项措施。

随后发改委等部门相继表示，新的外商投资负面清单于今年上半年实施，汽车业5年内全面放开，飞机今年取消外资股比限制，还将在能源、资源、基础设施、交通运输、商贸流通、专业服务等领域提出一批新的开放举措。同时将改变以往“一次一放”的开放模式，一次性列出部分行业未来几年开放的路线图时间表，明确过渡期，等等。

国务院于6月印发《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》，从投资自由化、投资便利化、投资促进、投资保护等6方面提出一系列積极有效利用外资的政策措施，进一步营造更加公平透明的投资环境，体现了中国主动扩大对外开放的坚定决心。

这些迅速公布的精准的步骤，表明中国扩大的开放，内容合理，节奏有序，是一种有效防控风险的制度安排。通过这些举措的具体落地，可以看到中国开放的自信和从容，使公众尤其是境外机构能够看到中国开放的透明度，有理由对中国开放成效抱有充足的期待，能够看到如习近平主席所揭示的前景：“中国金融业竞争力将明显提升，资本市场将持续健康发展，现代产业体系建设将加快推进，中国市场环境将大大改善，知识产权将得到有力保护，中国对外开放一定会打开一个全新的局面”。

有着全新特征的四大开放新举措，顺大势，合时宜，掷地有声，它的落地实施需要各方面体制机制与之相适应，有赖于改革的再深化。

二

中国经济能有今天的发展成就，得益于40年来的改革和开放，逐渐破除体制机制上的种种弊端，在更广阔的范围内利用与配置资源，获得先进的科学和管理知识，极大地促进了生产力的发展。

开放促进改革是中国的历史现象和重要经验。

改革与开放互融共存、互为条件，改革离不了开放，开放也不能脱离改革。开放，让中国看到了自己的差距，有了更为强烈的紧迫感和危机感，是推进改革、深化改革的强劲动力。以开放促进改革、倒逼改革，是中国改革能够拥有今天如此成就的根本原因。

在中国开放的每一个历史阶段，加快开放的每一步，都对国内原有的体制机制提出了调整改变的需求。改革在适应开放的发展中，一步步走向深入。每一次深化的改革，都让中国各方面的体制机制不断得到完善，同国际经贸规则相适应提到了一个新的高度。

1978年，中国对外开放拉开了序幕，开放的主要内容是发展商品的进出口贸易，开放的主要办法是在探索中前进。针对缺乏经验的实际情况，中央批准设立深圳、珠海、汕头和厦门试办以进出口为特征的经济特区，开始推进加工贸易，吸引外资，包括华侨、华裔回来办工厂，进行补偿贸易、合资合营等。为了适应开放的需要，1979年全国人大制定了《中外合资经营企业法》，打破了过去许多领域限制外资进入的规定，外资来华投资兴业逐渐出现新气象。1987年，原国家计委出台了指导吸收外商投资方向的暂行规定，鼓励外资投资制造业，对旅游、房地产、餐饮服务等领域也逐渐向外资开放。不少体制机制上长期束缚发展的东西，在开放中，一步步得到了解放。

自1991年开始，中国开放进入快速发展期。经过12年的对外开放，外资进入中国的热情日益高涨，在继续以制造业开放为主的情况下，中国服务业开放加快了步伐，金融保险、房地产、交通运输、商业物流也陆续出现较快吸引外资的现象，以往服务业封闭运转的状况开始破冰，要素在国际上配置取得了不小的进展。开放的扩大，迫切要求国内相关的体制机制与之相适应，改革的深入成为国家责任。为此，中央政府出台了一系列文件，如允许外资以合资方式进入电信业，颁布外国投资产业指导目录，开放的口子在扩大，推动改革深入发展。

逐步扩大的对外开放，到2002年进入全面开放过渡期，中国按照加入WTO的承诺，不仅继续开放了金融、保险、贸易、零售商业、房地产等外资已经进入的行业，而且对以往开放程度较低的通讯、会展、旅游、专业商业服务、国际货运代理等，也扩大了开放。为适应开放扩大的需要，国家依据世贸组织规则，详尽梳理国内许多领域的法律法规和政策，对其进行反复比对和研究，将国际贸易规则与中国国情结合起来，从实际出发，本着深化改革的要求，一一列出需要调整的详细清单，仅法律法规就废止、修改和制订了数千条之多。在关税减让、消除贸易壁垒、完善国内贸易法律体系等诸多方面，都进行了大幅度的改革。

全面开放新格局期从2007年开始，开放的步伐更大、领域更宽，质量有了显著提升，同时对改革深入的要求也在加大。国家陆续出台了关于加快发展服务业的意见、外商投资指导目录等重要文件，逐步增加了鼓励类项目，减少了限制类和禁止类项目。随着自贸区试点的推进，市场准入负面清单和政府权力负面清单制度开始建立。如今，上海等数个自贸区，成为开放倒逼改革的平台，通过改革使政府管理经济、管理贸易、管理投资的行为国际化，进一步营造国际化、市场化、法制化、公平统一高效的营商环境。

由此可见，在中国的改革开放中，自觉通过调整生产关系激发社会生产力发展活力，自觉通过完善上层建筑适应经济基础发展要求，是一个动态的生生不息的发展过程。中国的改革往往由开放倒逼而推进，实践、认识、再实践、再认识，循环反复，以致无穷，改革在不断解决问题中得以深化。

标志着中国开放新的更高水平的四大举措，与40年对外开放的实践一脉相承，是在已有开放基础上做出的全新的安排，它的真正落地，需要各方面的体制机制与之相适应。

目前，四大举措落地实施所涉及的经济管理体制、行政管理体制以至社会体制机制中，与之不相适应的地方，调整和突破的难度很大，既有利益固化的藩篱，也有思想观念的束缚，不少都是难啃的硬骨头，改革已进入攻坚期和深水区，需要进一步加大改革的力度、广度和深度。

三

扩大开放新举措是在40年开放成就上的再出发，表明中国的开放由创造非均衡优势的优惠政策取向，开始转向创造公平竞争环境的政策取向。这个重大的变化，意味着开放出了题目，需要改革在破除体制机制障碍上深化做文章。

第一，推进商事制度改革再深化，以更严密的法治保障基本经济制度得到更好的贯彻，突出解决民营企业“国民待遇”问题，致力于形成公平开放统一高效的市场环境。

大幅度放宽市场准入，落实准入前国民待遇加负面清单管理制度，实质是要坚持基本经济制度，充分发挥各种所有制企业的积极作用，这是国家的既定方针。但在一些地方的实际工作中，对各种经济成分不能一视同仁，尤其是不能正确对待民营企业。在一些地方，国资或国企在市场发展过程中似越来越强势，而民营企业则处于越来越弱势的地位。时至今日，对于民营企业，行业规制和市场进入限制不合理、政府服务不到位、公共机构工作人员思想观念不适应问题，还不是个别的现象。从整体上看，民营企业融资难融资贵仍普遍存在。因此，以突出解决民营企业“国民待遇”问题为重点，建立商事制度新模式，严格依法保护产权，为国有企业、民营企业和外资企业公平竞争创造良好的市场环境，是全面深化改革需要面对的严峻课题。

第二，推进行政体制改革再深化，以更严格的要求做好“放管服”工作，突出解决部分地方不作为慢作为，甚至乱作为问题，加快构建法治化、国际化、便利化的营商环境。

改革开放的实践证明，投资环境与政府部门的体制机制密切相关。40年来，在经济体制改革深入推进的同时，中国行政体制改革也取得了长足的进步。

近些年的“放管服”改革，大幅度简政放权，成效显著，但是重审批、轻监管、弱服务的问题仍然存在。根据世界银行发布的《2018年全球营商环境报告》，中国大陆排名为第78位。

从2013年度到2016年度的世行报告来看，中国营商环境的世界排名前移了18位。在最新的世界竞争力排名报告中，中国的国际竞争力地位也有了显著提升。

这些情况一方面说明中国的营商环境有了较大改善，同时也说明改进的空间仍然很大。创造更有吸引力的投资环境，着力理顺行政体制机制，从根本上解决政府成为市场主体的问题，提升行政效率，减轻企业负担，是当前深化改革的紧迫任务。

第三，推进知识产权制度改革再深化，以更严厉的措施问责、追责，突出解决知识产权保护执法不力问题，精心打造良好的创新环境。

保护知识产权就是保护创新。中国政府历来重视知识产权的保护工作，在立法执法等方面都取得了不俗的成绩。但是在知识产权保护制度改革推进中，不平衡不协调问题仍然比较多。目前，中央与地方、地方与地方从事知识产权保护工作的政府部门设置不同，法律、规章、政策不一致甚至冲突的问题仍然存在。知识产权的法律制度尚未形成完整的体系，近些年来愈来愈突出的《互联网领域著作权法》缺位问题亟待解决。专利保护仍然是立法需要重点关注的领域，目前的《专利法》有同实践需要不相适应的地方，应密切关注条件的发展，适时加以修订。专利审查指南也需要完善和充实。要进一步研究制定针对知识产权案件审理的特别程序法。知识产权领域的立法任务仍未完成。

尤其需要重视的是，人们的知识产权保护意识还有待加强，一些地方有法不依、执法不严的问题较为普遍，违法成本低，违法现象屡禁不止。商标、专利分头管理和重复执法问题，也成为执法困难的一大原因。要采取有针对性的措施，加强执法力量，严格执法，尤其在商业竞争领域，应加大力量禁止商标恶意注册问题，加强对驰名商标的保护；合理减轻商业秘密持有人的举证负担，加强商业秘密保护。尽快建立完善地理标志、民间文艺、传统知识和遗产资源等传统资源保护制度。与此同时，在国际交往中要有理有节地应对一些国家在知识产权保护中的“霸权行为”，直面问题，稳妥解决在“走出去”中遇到的此类摩擦，维护中国企业利益。

面对知识产权制度中不适应扩大开放的部分，如何堅持问题导向，健全立法，综合施策，调动行政、经济和司法方方面面的积极性，突出解决执法力量薄弱、执法不到位问题，大力加强专利和非专利知识产权的保护，保护人们的创意创新，成为当前知识产权制度改革需要完成的重要使命。

第四，推进供给侧结构性改革再深化，以更有成效的实际工作体现以人民为中心，突出解决民生中的堵点问题，着力维护和谐的社会环境。

这次博鳌论坛提出的主动扩大进口，不只是保持经常项目收支平衡的需要，更是满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。

40年来，中国的改革开放就是以问题为导向的，民有所呼，国有所应。国家历来高度重视民生问题，在发展经济的同时，注意不断提高人民的生活水平，增强人民的获得感、幸福感和安全感。

目前，面对人民群众需求的日益多样化、对质量标准的日益挑剔，供给侧结构性改革还有大量的工作要做。供需错配、供不对路、发展短板、创新不足和制度供给等问题，在一些地方仍然不同程度地存在，事关民生的痛点难点问题常常未能及时有效地得到解决。如何在实际工作中切实保障人民的主体地位，解决结构性失衡和新动能培育问题，通过创新供给和体制机制改革，整体性创造更好的发展环境和人民需要的良好社会环境，成为深化供给侧结构性改革的核心要义。

最近，中共中央、国务院颁布了《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》，指出当前制约消费扩大和升级的体制机制障碍仍然突出。重点领域消费市场还不能有效满足城乡居民多层次多样化消费需求，监管体制尚不适应消费新业态新模式的迅速发展，质量和标准体系仍滞后于消费提质扩容需要，信用体系和消费者权益保护机制还未能有效发挥作用，消费政策体系尚难以有效支撑居民消费能力提升和预期改善。消费领域存在的这些问题，正是供给侧结构性改革需要完成的艰巨任务。

扩大开放四大举措，对改革提出的要求各有侧重，从共性的视角分析，可以看出，扩大开放新举措对深化改革总的要求是，以正确处理政府与市场的关系为核心，严格界定政府作用与市场作用各自的范围，以更大的决心、更有力的措施推进政府机构改革，切实转变政府职能，真正做到充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加快形成具有开放性、包容性、竞争性的现代化经济体系。

（作者为欧洲经济研究中心访问学者）

（收稿日期：2018-08-18 责任编辑：靳 叶）