住宅建设用地使用权续期问题缺陷及完善

俞昊鹏

【摘 要】我国土地公有制制度是住宅建设用地使用权的基础和前提条件，明确了住宅建设用地使用权是一项他物权。法律规定，我国公民在土地上建造的房屋原始取得房屋所有权，这导致作为他物权的住宅建设用地使用权与房屋所有权之间在“房地一致”原则上存在冲突。2007年颁布的《物权法》第一百四十九条规定了住宅建设用地使用权届满后自动续期，但其缺陷在于没有界定何为住宅建设用地、没有明确自动续期的次数和期限以及对自动续期是否收费问题没有具体规定。从政治考量与土地资源优化配置角度出发，基于土地公有制等制度，本文建议对住宅建设用地的界定按照土地之上的房屋所有权人是否将住房用于“居住”作为认定住宅建设用地的标准。自动续期应只允许续期一次，但视不同房屋的情况对续期期限作出不同规定。自动续期不应收取费用，可采用无偿自动续期与按房屋面积累进征收房屋保有税相结合的方式，减轻房屋所有人的经济负担，实现土地资源的优化配置目标。

【关键词】土地公有制；住宅建设用地；自动续期；续期期限

中图分类号： D923.2 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）21-0215-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.21.099

【Abstract】The system of public ownership of land in our country is the basis and precondition of the right to use residential construction land，and it is clear that the right to use land for residential construction is a property right of others.According to the law，the houses built by our citizens on the land take the original ownership of the houses. This leads to a conflict between the right to use residential construction land as his real right and the right to housing ownership in principle.Article 149 of the property Law promulgated in 2007 provides for the automatic renewal of the right to use residential construction land after its expiration.However，the defects are that it does not define what residential construction land is，does not specify the number and duration of automatic renewal and whether or not to charge for automatic renewal The question is not specified.From the perspective of political considerations and optimal allocation of land resources，based on such systems as land public ownership，This paper suggests that the definition of residential construction land should be based on whether the owner of the house on the land uses the housing as the standard for determining the residential construction land.Automatic renewal should be allowed only once，subject to different housing conditions.There should be no charge for automatic renewal，and the combination of free and automatic renewal and the progressive collection of housing tenure tax according to the housing area can be used to lighten the economic burden of housing owners and achieve the goal of optimizing the allocation of land resources.

【Key words】Common ownership of land；Residential construction land；Automatic renewal；Renewal period

1990年颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年...”，1994年颁布的《城市房地产管理法》第21条第1款规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。”以上两条法律条文作为较早的土地使用权适用法律依据，确定了我国土地使用权具有使用期限，其中用以居住的土地使用权期限为70年，土地使用者在到期前的一年内应申请续期，管理部门除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，与土地使用者重新签订土地使用权出让合同，土地使用者依照规定支付土地使用权出让金。2007年颁布的《物权法》不同于前述法律规定，首次将建设用地使用权区分为住宅建设用地使用权与非住宅建设用地使用权，第149条明确规定了住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。通过梳理上述法律条文，关于住宅建设用地使用权自动续期问题，《物权法》虽加以区分规定为期限届满后自动续期，相较于非住宅建设用地使用权有了更加明确的表述，但就其实质而言，仍存在较大的缺陷，集中表现为：（1）没有明确界定何为住宅建设用地；（2）没有明确自动续期的次数和期限；（3）对自动续期是否收费问题没有具体规定。关于《物权法》为什么没有就上述问题加以具体规定，本文认为应结合立法当时的社会舆论压力、全國人大法律委员会在向十届全国人大常委会第二十四次会议提交的《关于物权法（草案）修改情况的汇报》等方面综合分析，厘清立法者原意及全社会对相关问题的认识后，才能就住宅建设用地使用权续期问题存在的缺陷加以分析，并最终提出合理化建议。

1 住宅建设用地使用权自动续期存在的主要缺陷

1.1 关于何为住宅建设用地的界定不清

《物权法》第149条专门规定了住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。然而，在司法实践中往往存在对何为住宅建设用地的认识不清，导致适用法律错误。这种现状也使得一部分人混同理解《物权法》规定，将本不属于住宅建设用地之上建造的商业用房等视为住宅建设用地使用权的适用范围，而适用《物权法》第149条的规定，期限届满后自动延期，由此获得不正当利益。例如，在现实生活中，住宅很有可能被商业化利用，也就是我们通常所说的“住改商”情形，此外，还有不少房屋“住商两用”。

1.2 自动续期是否有次数限制以及续期期限没有明确规定

住宅建设用地使用权自动续期在立法层面已有明确的法律依据，在以后的司法实践过程中对诸如住宅建设用地使用权续期应否由土地使用人在期限届满前一年内提出申请并由房屋管理部门进行确认的问题已无争论。关于自动续期的主要缺陷已经转移为自动续期是否或者应否有次数限制、自动续期的具体期限有无限制以及自动续期是否等同于永久续期，即土地使用权人由此实际享有住宅建设用地的永久使用权。

2 住宅建设用地使用权自动续期实践考察

住宅建设用地性质存在转化的可能性。2016年12月举行的中央经济工作会议上提出明确的要求，即要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，这是对社会公众购买住房最重要目的的正确认识。现实生活中，人们购买住房的目的却并不统一，存在多种情形。在购买第一套住房时，大多数人都是本着个人居住的目的，当物质条件极大丰富后，购买的第二、三套房屋往往并不是用于家庭居住。一部分人将购买的房屋另行出租作为收入来源之一，另一部分人则存在购买住宅用房后在房屋内从事商业活动或利用沿街优势从事餐饮服务等，显然针对该部分人来看，《物权法》第149条规定的住宅建设用地自动续期已背离立法者初衷，成为土地使用者规避法律规定，利用住宅建设用地使用权自动续期的规定变相牟利的手段。理论界和司法机关在实践中对诸如此类情形应当予以合理关注。

3 完善住宅建设用地使用权自动续期的可行性建议

3.1 明确所有权人一直将住房用于“居住”是住宅建設用地的确认标准

人们购买房屋后在使用工程中存在转变房屋使用性质，将本应用于居住的房屋转为商用或者从事餐饮服务等的可能。这种情况下，建设用地使用权届满后，应当按照何种土地性质作出续期，《物权法》149条虽然并未就该行为作出明确界定，正在制定中的《民法典》显然应对这一问题作出确认标准。在当下的司法实践中，也存在很多诸如此类的问题。

本文认为，应当根据事实情况来予以确定，也就是说即使出让时建设用地使用权的用途是住房，在后续房屋的使用过程中，房屋使用权人将名下房屋变更用途，不再作为住房使用，而用于出租作为仓储场所以及公司注册住所等商业用房时，在申请住宅建设用地使用权自动续期时即不应按照住房的建设用地使用权予以续期，而应当视实际房屋用途不予办理自动续期。

3.2 应明确自动续期允许续期一次但依房屋情况变通确定期限

本文认为，《物权法》规定住宅建设用地使用权期满后自动续期的主要目的在于形成公民住宅财产的长久受保护、良好和稳定的预期局面。从这一角度看，如果能通过一次性续期解决该问题，就不应当通过多次续期来解决，否则，产权人难免对其产权安全的产生担忧，形成对未来产权保护的不确定性。由此应只允许自动续期一次，同时根据房屋的使用年限、考虑土地和房屋被政府依法征收进行城区改造等情形确定不同房屋的续期期限。

3.3 自动续期不应收取费用，应免费进行续期

本文中对住宅建设用地使用权允许续期一次且对续期期限均提出了合理化建议。在明确续期只能一次的前提下，主张续期收费显然不符合中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出的，“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的指导意见，有加重社会公众经济负担之嫌，不符合公平合理的价值取向。

4 结语

我国住宅建设用地使用权作为建设用地使用权中的一部分，事关国家利益与社会公众的广大福祉，显得尤其重要。本文虽然对《物权法》第149条规定的自动续期规则本身存在的缺陷加以厘清、分析，并在此基础上提出了相关可行性建议。然而，住宅建设用地使用权无论在理论研究还是在司法实践中仍存在一些突出问题尚未解决。诸如有学者提出从文义解释的角度分析《物权法》第149条，自动续期即意味着永久续期；有学者主张根据“房地一致”原则，应当对土地及其地上房屋进行统一征税等相关问题。这些问题的解决，需要扎实的理论功底以及丰富的实务经验作为支撑，最终实现住宅建设用地使用权自动续期既有利于满足社会福祉的需要，又能最大程度上优化配置土地资源。

注释：

①此处关于建设用地房屋“住商两用”情形的列举参考了王利明《住宅建设用地使用权自动续期规则》续期期限形成对公民财产良好有效保护第三自然段，《清华法学》2017年第11期第78页。

②住宅建设用地使用权自动续期的可行性建议，主要体现在：第一，明确住宅建设用地使用权的土地性质，即国家拥有所有权；第二，自动续期并非文义解释上的无需履行任何手续即自主续期；第三，续期次数应限制为1次，而非多次申请续期；第四，综合考虑我国中国特色社会主义社会国情以及经济社会发展水平现状，住宅建设用地使用权自动续期应无偿进行。

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