财政分权、转移支付与地方政府债务

贺俊 张杰 唐述毅

摘 要： 在Greiner和 Semmter（2000）的理论模型的基础上，分析财政分权、转移支付以及财政分权-转移支付交互作用对政府地方债务水平的影响。通过构造Hamilton 函数的方法，得出地方政府债务水平与财政分权、转移支付以及交互项的显式，通过对显式的求导得出各变量对地方政府债务的影响。然后利用1997—2015年省级面板数据进行实证分析，结果表明财政分权与转移支付交互项对地方政府债务水平具有正向影响，财政分权对地方政府债务具有负向影响，转移支付具有正向影响，且结论是稳健的。

关键词：地方政府债务； 财政分权； 转移支付； 关联视角

中图分类号： F812-2 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2018）05-0106-10

doi：10-19366/j-cnki-1009-055X-2018-05-012

一、引 言

债务融资是地方政府重要的融资方式之一，自2008年金融危机之后，我国地方融资平台迅速发展，在促进经济复苏的同时也产生了地方政府债务急剧膨胀的问题。地方政府债务规模过大不仅会影响公共财政的持续性，还会增加金融系统的风险，极端情况下可能会导致政府债务危机，影响国家的金融市场与经济的健康发展。因此，研究地方政府债务的成因与影响因素对我国政府的公共财政的持续性与经济的健康发展有现实意义。

关于地方政府债务成因比较流行的解释是1994年我国分税制改革不完善，财权重心上移，事权重心下移，超出地方政府的支出压力，导致地方政府债务不断积累；同时，中央政府对地方政府有着大量的转移支付，而获得转移支付的地方政府可能会提高政府支出，导致地方政府债务的增加。因此，财政分权和转移支付对地方政府债务的影响引起了广大学者的关注。一部分学者考察了財政分权对地方政府债务的影响（龚强等，2011；邱栎桦和伏润民等，2015；王杰茹，2016）[1-3]，一部分学者考察了转移支付对地方政府债务的影响（卢盛峰， 2011；付文林和沈坤荣，2012；钟辉勇和陆铭，2015）[4-6]，还有学者在同一计量模型中考察了财政分权、转移支付分别对地方政府债务的影响（贺俊等， 2017）[7]。现有的大部分研究主要集中在财政分权与地方政府债务、转移支付与地方政府债务的研究，仅少量的研究将财政分权和转移支付一同放入到计量模型中，分别考察其对地方政府债务的影响，但是依然没有考虑财政分权与转移支付联合项对地方债务的影响。为此，本文从理论和实证两个角度探究财政分权与转移支付关联视角下的地方政府债务问题。

本文余下部分的安排如下：第二部分对部分相关文献进行归纳总结；第三部分构建了一个包含财政分权、转移支付以及其交互项和地方政府债务的内生增长模型；第四部分为实证分析，通过使用省级面板数据对理论分析的结果进行检验，并进行了稳健性检验；第五部分为本文的结论及相应的政策建议。

二、文献综述

以 Tiebout、Musgrave和Oates为代表的传统的财政联邦理论认为财政分权可促使地方政府间财政竞争，优化公共产品和服务供给，促进地方财政的支出效率[8-10]。随着近年来世界上很多国家的财政制度出现分权化的趋势，地方政府可能出现财政失衡的情况，各国学者对财政分权与地方政府债务的研究也越来越重视。

国外学者的研究普遍认为财政分权可减少地方政府债务。Qian和Roland（1996）认为财政分权可以硬化预算约束，中央政府对地方政府的财政救援进行了限制，促使地方政府控制债务规模以减少赤字[11]。Baskaran（2010）通过对17个OEDC国家的面板数据进行分析，发现支出分权可以显著降低政府债务，税收分权和纵向财政不平衡对政府债务没有显著影响[12]。Neyapti（2010） 通过对16个国家的面板数据进行计量分析，从支出和收入分权的角度研究财政分权与财政赤字的关系，表明财政分权可以显著降低财政赤字水平[13]。

国内学者的观点则有所不同。从财政分权的角度出发，龚强等（2011） 通过对财政分权的框架下地方政府债务成因、影响等相关理论进行研究，认为中国地方政府债务问题错综复杂，与分税制度不完善、地方官员激励扭曲、财政政策以及地方融资平台不规范等诸多方面有联系[1]。邱栎桦和伏润民等（2015）用多种计量方法对中国西部D省县级面板数据进行分析，发现财政分权和分权激励下的地方政府竞争都是地方政府债务的成因，但它们对地方政府债务有着不同的影响：对不发达的地区的县级政府，财政支出分权度越高，地方政府债务规模越大，政府间竞争对地方政府债务的正影响效应相对较小；同时指出，分税制改革后，地方政府的财政压力是造成地方政府债务增长的重要原因[2]。王杰茹（2016）通过建立财政分权与地方政府债务的理论框架，从支出分权、收入分权和纵向财政不平衡等不同的角度进行实证分析，研究表明支出分权与地方债务有正向影响，提高收入分权、改善纵向财政不平衡有利于地方政府债务的减少[3]。

从转移支付的角度出发，自1994年分税制改革之后，中央政府逐步建立了比较规范的中央与地方政府间财政转移支付制度。卢盛峰（2011）通过对26个省份的326个地级市2004—2007年数据进行分析，发现通过一般性转移支付可以降低地方政府的债务负担，提升地方政府的财政支出能力[4]。但也有部分研究表明，中国的转移支付制度在调节区域间横向均衡方面成效不明显，导致地方政府职能不能合理履行，甚至扭曲地方政府支出的合理结构（付文林、沈坤荣，2012）[5]。钟辉勇和陆铭（2015）通过研究中央政府的转移支付与地方城投债发行的相互关系，发现专项财政转移支付对城投债的发行的影响呈正向关系，但非专项转移支付对城投债的发行无显著影响，并且专项转移支付的影响主要存在于中西部[6]。

综上所述，现有文献存在以下不足：第一，现有研究主要集中在财政分权与地方政府债务、转移支付与地方政府债务两个不同的视角下，缺乏在同一视角下对财政分权与转移支付以及其关联项对地方政府债务的研究。第二，现有研究主要集中在实证分析上，没有从经济增长理论的角度对财政分权与地方政府债务以及转移支付与地方政府进行深入研究。为此，本文基于财政分权和转移支付的联合视角，通过构建内生增长模型，从理论上分析财政分权、转移支付及其关联项对地方债务的影响，再构建合理的计量模型研究两者以及其关联项对地方政府债务的影响。

三、理论模型

本文的理论模型建立在Greiner和Semmler[14]的研究基础上，将政府支出分为中央政府和地方政府，同时将转移支付引入地方政府预算约束函数，构造财政分权、转移支付以及其交互项作用于地方政府债务的理论模型。

（一）生产者行为

综上推导过程，从理论上分析，我们得出财政分权对地方政府债务有负向影响，转移支付对地方政府债务有正向影响，财政分权和转移支付乘积项对地方政府债务具有正向影响。下面，将从实证的角度去分析关联视角下财政分权、转移支付对地方政府债务的影响。

四、实证分析

（一）样本选取与数据来源

本文运用了1997—2015年中国30个省级面板数据（除西藏、台湾、香港和澳门），其中财政分权和转移支付的相关数据来源于《中国统计年鉴》，其余数据来源于EPS全球统计数据库。

（二）变量的选取

1.地方政府债务指标的选取

关于地方政府债务水平的度量，本文借鉴王杰茹（2016）[3]的观点，使用本级财政收支差额决算数表示地方政府由于财政分权带来的财政收支压力，即财政收支差额=本级财政支出决算数-本级财政收入决算数。同时，作者认为地方政府债务水平的比例数据比地方政府债务余额的绝对数更能客观表现地方政府面临的债务风险，因此用该地区地方政府债务余额除以地区生产总值表示该地区由于财政收支差额导致的债务压力。

2.财政分权和转移支付指标的选取

根据方晓利和周业安（2001）[15]的研究，财政分权是中央政府将一定的税收权和支出责任范围赋予地方政府，允許地方政府独立自主决定自身的预算支出和结构，其核心是地方政府拥有一定的自主权。关于财政分权的度量研究，具有代表性的文献主要分为两种：一种是财政收支指标，即用下级政府的财政收支份额来刻画财政分权度（张晏和龚六堂，2005）[16]；另一种是采用自有收入的边际分成率（林毅夫和刘志强，2000 ）[17]。目前大多数文献都采用第一种指标作为财政分权的指标，在这种方法下，财政分权指标又可以分为支出指标和收入指标。鉴于本文的研究目的，以人均财政支出指标作为财政分权水平的度量，同时利用人均财政收入分权指标进行稳健性检验。不仅如此，本文在支出分权指标上参考了陈菁和李建发（2015）[18]的观点，进一步将支出分权指标分为总财政支出指标（Fd_exp）和净财政支出指标（Fd_net）。

3.控制变量的选取

在控制变量方面，参考了王杰茹（2016）[3]、陈菁和李建发（2015）[18]的研究，本文选取了如下的指标：人均GDP增长率、对外开放度、通货膨胀指数、固定资产投资率、失业率。具体指标的相关解释详见表 1。

（四）实证分析结果

1.描述性统计

从表2中我们可以看出地方政府债务水平虽然总体不高，但是区域间差异较大。财政分权指标上均值和中位数差异也较大。

2.单位根检验

为了保证面板数据的平稳性，避免出现伪回归的现象，需要对面板数据的变量进行单位根检验。本文采用了LLC检验和Hadri检验两种方法来检验变量是否具有单位根。从表3可以得出，原序列检验值在10%的水平下都显著，说明原序列是平稳的。

3.基准回归分析

本文使用的是面板数据，使用固定效应模型还是随机效应模型是一个基本问题。为此，对面板数据进行了Hausman检验，检验的结果如表4 所示。Hausman 检验结果表明所有的模型均采用固定效应模型进行估计，模型 1 和模型 2 分别表示总财政分权、总财政分权-转移支付指标和净财政分权、净财政分权-转移支付指标作为自变量对地方政府债务水平影响的检验结果。另一方面，由于固定效应模型估计需要严格遵循外生性假定，由于变量的选择之间可能存在内生性，故采用系统GMM进行估计，模型3和模型4分别表示总财政分权和净财政分权指标下的内生性检验。由于本文研究的是长期效应，故要对序列进行协整检验，本文采用了Kao-ADF检验，检验结果显著。

从模型1和模型2可以得出，总财政分权与转移支付交互项、净财政分权与转移支付交互项对地方政府债务水平有正向影响。但总财政分权指标对地方政府债务水平具有负向影响，转移支付对地方政府债务有正向影响，但回归结果不显著；净财政分权对地方政府债务水平无显著影响，转移支付对地方政府债务有正向影响。在关联视角下，可能的原因是在中国特有的财政分权体制下，地方政府为了政治晋升而追求GDP的增长（周黎安，2004）[19]，会将转移支付偏向于经济建设，又因为经济建设可以促进地方经济增长（付文林和沈坤荣，2006）[20]，地方经济发展加快，为地方政府积累政治资本，以至于地方政府大力举债来发展经济，导致了地方政府债务的增长。在财政分权视角下，根据Baskaran（2010）[12]的研究，认为财政分权可以限制低效率的政府干预，而且更多的权力下放会提高从政人员推行完善的财政政策的积极性，从而减少债务的规模；在转移支付视角下，根据钟辉勇和陆铭 （2015）[6]的研究，认为转移支付的影响属于转移支付导致的地方政府道德风险问题，根据实证的结果，表明我国地方政府道德风险普遍存在，转移支付的增加将导致地方政府债务的扩张。

4.稳健性检验

为了探究基准回归结果的稳健性，我们从以下两个方面进行稳健性检验。

（1）采用收入分权指标代替支出分权指标进行实证检验，检验的结果如表5中模型 5 所示。其中收入分权的指标参考贺俊和吴照[21]，收入分权=各省当年人均预算内本级财政收入/各省当年人均预算内本级财政收入。当年人均预算内中央本级财政收入，从模型 5中可以看出，替换后的收入分权指标以及交互项的指标均显著，表明了实证分析结果具有很好的稳健性。

（2）为了避免异常值的影响，对各变量进行缩尾处理。模型6和模型7分别表示将总财政分权指标和净财政分权指标以及其他各变量处于1%至99%之外的异常值进行Winsorize 处理后进行回归分析的结果；模型8和模型9分别表示将总财政分权指标和净财政分权指标以及其他各变量处于5%至95%之外的异常值进行Winsorize处理后进行回归分析的结果，从回归的结果可以看出各个变量的显著性均不发生改变。

五、结论与建议

本文在Greiner和Semmler（2000）[14]的理论模型的基础上，分析财政分权与转移支付以及财政分权-转移支付交互作用对政府地方债务水平的影响，通过构造Hamilton 函数的方法，得出地方政债务水平与财政分权、转移支付以及交互项的显式，通过对显式的求导得到了各变量对地方政府债务的影响。然后利用1997—2015年省际面板数据进行实证分析，结果表明财政分权与转移支付交互项对地方政府债务水平具有正向影响，财政分权对地方政府债务具有负向影响，转移支付对地方政府债务具有正向影响。随后，对实证分析结果进行稳健性检验，检验结果是稳健的。

基于本文的实证结果，本文提出了如下的政策建议：第一，从关联视角出发，由于关联项对地方政府债务具有正向影响，故在适度分权的情况下，不应以单一的 GDP 增长作为政府官员晋升的依据，应考虑在考核指标中增加医疗和教育等相关的社会福利指标。第二，从财政分权的角度出发，不断完善我国的分权体制，进一步细化中央政府和地方政府之间的财权、事权以及财力职责范围。中国分权体制的普遍问题就是地方政府在有限财权的基础上却承担了过度的财政支出责任。第三，從转移支付视角出发，建立更加合理的转移支付制度。首先要解决的问题就是转移支付引发的地方政府道德风险问题，要改变依靠行政性的分配方式，采用其他形式的分配方式，同时建立完善的转移支付监督体系，增强转移支付分配的透明度。

参考文献：

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Abstract： Based on the theoretical models of Greiner and Semmter （2000），this paper analyzes the impact of fiscal decentralization，transfer payment and the effect of fiscal decentralizationtransfer payment interaction on the local government debt level.By constructing a Hamilton function，we can get an explicit formulation of local government debt and fiscal decentralization，transfer payments and interaction.By finding derivatives of explicit formulation，we can get the impact of each variable on local government debt.Then we use the provincial panel data from 1997 to 2015 to make an empirical analysis.The results show that fiscal decentralization and transfer payment interaction has a positive impact on local government debt level，while fiscal decentralization has a negative impact and transfer payment has a positive impact，and the conclusion is robust.

Key words： local government debt；fiscal decentralization；transfer payment；associated perspective