南海试水“地券”：新增用地“不找市长找市场”

赵舰

南海“地券”改革，为城市普遍面临的土地资源瓶颈，探索出了一条可持续发展、市场化的新路径。

土地是地方发展的最核心问题之一，建设用地指标也是地方政府和企业最上心的一桩事情。自重庆首推“地票”以来，各地方政府针对用地，纷纷进行改革创新。其中，佛山市南海区的“地券”因市场化程度更高，更易于推广复制而备受关注。

2017年12月，佛山市南海区政府印发了《地券管理暂行办法》，宣布实行“地券”制度，成为继重庆、四川、江苏等地之后，进行市场化“增减挂钩”的地区。有望在新增建设用地指标不断缩减供应的背景下，破解建设用地的供需矛盾，为粤港澳大湾区城市普遍面临的土地资源瓶颈，探索一条可持续发展、市场化的新路径。

佛山为什么要推出地券交易？与地票相比，地券有哪些创新？对地方用地有哪些启示？

南海何以成为广东第一个“吃螃蟹者”

30%是国际公认的土地开发强度警戒线，经过改革开放以来30多年的发展，南海的土地开发强度已高达50%，国有土地不足以支撑城市发展，土地瓶颈对发展形成严重制约。

改革开放以来，南海走出了一条以村、镇为主体，自下而上的就地工业化、城镇化道路，“南海模式”在实现快速工业化和城镇化的同时，也产生了土地开发强度高、土地产出低、土地利用细碎化等问题。2017年，南海建设用地规模为84万亩，占全区总面积的52%；南海区的单位建设用地产出为4.3亿元/平方公里，低于珠三角地区的许多市、区；南海村级工业园占建设用地的比重超过了20%，其中30亩以下的村级工业园有99个，30-100亩的近200个。

南海区试水“地券”制度，是基于其建设用地的供需矛盾，与全区“升级工业园、建设新都市、发展新经济”的战略吻合。当前，南海区已形成10个产值超200亿元的支柱产业，产业升级对建设用地提出规模大、连片发展、基础设施完善等要求。然而全区土地开发强度高于深圳、东莞等市，已经超过国际公认的30%警戒线。建设用地碎片化严重，产出率低，685个村级工业园在占据大量建设用地空间的同时，也不符合乡村振兴要求。

一方面是产业升级和城市建设对建设用地的需求难以通过增量建设用地来满足，另一方面是存在大量低效用地没有发挥出应有的作用，在这样的背景下，南海区提出要通过“地券”制度，依靠市场化机制来解决这个问题。

放大范围来看，粤港澳大湾区城市普遍面临“土地资源局限”，重点城市普遍土地开发强度较高，近年，珠三角9个城市中5个城市（广、深、珠、莞、佛）土地供应趋于减缩。珠三角9市中，有4个城市土地开发强度超过30%警戒线，其中，深圳、东莞超过45%，珠海、佛山在35%左右。广州、中山开发强度亦逐渐逼近30%。某种程度上说，南海“地券”改革是在为整个粤港澳大湾区破解土地困局探路。那么，南海“地券”的改革设计是怎样的？

“关键三问”与改革设计

在南海的改革设计中，“地券”是土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为农用地后，依据城乡建设用地增减挂钩相关政策形成的建设用地指标，指标可以在市场上流转交易，改变以往新增建设用地指标非市场化配置的局面，是一种异地化的“三旧”改造和市场化的增减挂钩。通俗地说是将一块闲置或低效的建设用地复垦为农用地后，形成新的建设用地指标，地券流转后，可在另一块农用地上进行开发建设，既突破了“三旧”改造位置的局限性，也赋予指标相应的市场价值，盘活存量土地，优化用地布局。

综观南海“地券”改革设计，很好地回答了三个关键问题。

第一问，“地券”如何产生？南海的集体建设用地所有权人、国有建设用地的使用权人，将符合复垦条件的建设用地复垦为农用地，经过国土部门的验收，注销集体建设用地使用证或国有建设用地使用权证，就可以产生地券，用于新的农转用。如果验收确认定为耕地的，还可以产生补充耕地指标，补充耕地指标由区政府统一回购，进一步提高复垦动力。

第二问，“地券”如何交易？“地券”产生后，持有地券的土地权利人可以委托镇街向区国土部门提出出让申请；区国土部门根据一定时期内的地券出让规模向区公共资源交易中心申请组织地券交易，并向社会公布地券交易公告；地券竞争主体向区公共资源交易中心提出交易申请，按照招标、挂牌、拍卖等方式进行地券交易；地券成交后，签订《地券交易合同》，30个工作日缴清地券价款和有关费用，地券交易就完成了。

第三问，“地券”交易如何体现政府的作用，是否会出现“囤积”的现象？地券的价格通过市场竞价最终形成，区公共资源交易管理委员会同土地交易专责组根据市场供求等综合因素确定地券交易底价，用于指导和调控市场的竞价过程。由于交易过程中会出现的交易量与实际需要量之间的不匹配问题，南海地券允许分割使用。為了防止囤积地券，《管理办法》对地券使用期限进行了规定，购得人超过一年未使用地券的，将会被暂停地券的交易资格。

为什么说“地券”是升级版“地票”

在南海的“地券”推出前，重庆已经实行了近10年的地票制度。原重庆市市长黄奇帆曾详细介绍重庆的地票交易制度设计，他表示，农民进城后，留在农村的建设用地退出渠道淤塞，城市又不得不为其匹配建设用地。这样的“两头占地”，导致城市建设用地刚性增加，农村建设用地闲置。而地票制度为农民自愿有偿退出农村宅基地开辟了一个制度通道，有助于推进土地城镇化和人口城镇化协调发展，为破解我国的“土地困局”提供了一条路径，顺应城镇化发展普遍规律。重庆在城镇化推进过程中，耕地数量不降反增，在创新城乡建设用地置换模式、建立城乡统一的土地要素市场、显化农村土地价值、拓宽农民财产性收益渠道及优化国土空间开发格局等方面，都产生了明显效果。

在重庆之后，成都、郑州等城市也相继进行了地票的探索。其中，郑州要求从2017年1月15日起，在市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内，土地竞拍人必须提前购买与土地同等新增面积的复垦券，才能参与土地竞买。

2015年3月，义乌被列入全国农村土地制度改革试点地区。在借鉴重庆“地票”制度及城乡建设用地增减挂钩实践经验的基础上，义乌创新宅基地退出机制，制定“集地券”制度，鼓励农村、农户将闲置、废弃和低效的建设用地先实施复垦，验收合格形成相应建设用地指标。2016年12月，义乌颁发了全国第一批“集地券”证书。

用地矛盾颇为突出的广东最终也迈出了这一步，作为土地指标转移的一种工具，南海的地券可以实现建设用地空间漂移，有利于集体经营性用地的集约开发。那么，南海地券与重庆“地票”等类似改革相比，有什么独特的地方？

首先，南海“地券”的市场化程度更高。南海区“地券”市场的参与者是经济社、经联社和其他市场开发主体，参与地券交易的主体数量多、市场化程度高，政府只负责指导，市场主体才是具体的实施者。南海是我国有名的经济强区，相对重庆、四川、江苏等省级体量的空间规模来说，土地规模小、开发强度高，即便是南海的低效用地，也有很高的复垦难度和复垦成本，这就需要南海国土部门以及相关镇街付出更多的努力。

南海“地券”制度的创新之处还在于，以往“增减挂钩”是“点对点”形式，在指标腾出时已确定要落实到何处，而新的“地券”制度则是“点对多”形式。这亦可以理解为“异地版的三旧改造”和“市场化的增减挂钩”，将不适合提升改造的区域复垦为耕地，腾出的指标用于适合改造区域的产城建设。同时通过交易来使土地资源配置市场化，从而提高土地的利用效率。

与重庆等地不同的是，南海新推的地券针对的建设用地不仅仅是宅基地和空心村，而是直指村级工业园。地券的竞购主体也更加丰富，南海的探索将更易于推广、复制。

（作者单位：肇庆市鼎湖区招商局）