基于测绘地理信息的“多规合一”探索与平台建设研究

李艺博　王孝强　楚亮

摘 要：充分发挥“多规合一”在区域空间规划的引导作用已经成为近几年来的一个社会共识。文章以城市测绘地理信息数据为基础，融合各项规划专题数据，搭建“多规合一”云平台，研究在开发区范围内以测绘地理信息为基础，运用GIS技术整合数据，分析规划成果，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划等进行有效衔接与协调，科学划定控制边界；建设信息平台，实现“多规”协调工作机制，推进部门联动管理，提高行政审批效率，促进社会经济的发展。

关键词：测绘地理信息；多规合一；信息平台；徐州

中图分类号：P208 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2018）30-0082-05

Abstract： In recent years， it has become a common social consensus to give full play to the guiding role of "integration of multiple rules and regulations" in regional spatial planning. Based on the geographic information data of urban surveying and mapping， the paper fuses all kinds of planning thematic data， builds the cloud platform of "integration of multiple rules and regulations"， studies on the basis of surveying and mapping geographic information in the scope of the development zone， uses GIS technology to integrate the data， and analyzes the planning results. We will effectively link and coordinate national economic and social development plans， urban and rural plans， and overall land use plans， scientifically delimit control boundaries， build an information platform， realize a "multi-planning" coordination working mechanism， and promote departmental linkage management， so as to improve the efficiency of administrative examination and approval， and promote social and economic development.

Keywords： surveying and mapping geographic information； integration of multiple rules and regulations； information platform； Xuzhou City

1 概述

自2013年國家层面提出探索“多规合一”，实现一个市县一本规划一张蓝图干到底以来，全国范围内开展了多达几十个试点，目前已形成如广东云浮、福建厦门等多种模式，各地做法中都有些政策和技术上的突破，并取得了一定的成果，达到了不同程度的规划融合，但是多规合一在实施层面仍然存在一些难点，总结起来主要有以下两个大的方面：一是规划的法律依据及规划主管部门不同，管理机制不同，规划基准年及规划期限不统一，规划体系不一样，导致规划间衔接越来越难；二是基础数据及标准不同，基础图不仅在边界上存在差异，在数据分类数据结构上也不相同，导致数据的整合力度不够，各规划很难统一在图纸上，各项规划的技术标准也多种多样，造成规划中的用地很难在图纸上叠合。

目前我国“多规合一”尚处于发展阶段，有关“多规合一”的技术成果也不断推出，例如朱江等对广州“三规合一”技术成果研究以及谢英挺等对厦门“多规合一”的探讨等[2]。张永姣等[3]提出“多规合一”要以控制论、协调论、土地资源优化配置论等理论为指导，以“空间+技术+制度”为内核，借鉴多学科、多领域的先进技术，构建我国“多规合一”空间规划理论体系。方创琳[4]运用综合分析法和对比分析法，针对我国目前多规分治引发的空间矛盾加剧问题和开展城市“多规合一”试点工作缺乏理论指导等科学问题，提出了认知多规合一的科学理念和技术路径。张叶笑[5]等借助时空锥理论，通过分析研究“多规冲突”和“多规合一”的机理，分析冲突的根源，提出“多规合一”的科学建议。

本文从多规合一的实际数据需求出发，以测绘地理信息的整合为技术手段，自下而上的提出规划实施的对策与建议，将各类地理信息和非空间化信息整合挂接到地理实体上，统筹区域内的信息，建立“多规合一”信息平台，为徐州市经济技术开发区提供城市用地布局，明确城市建设用地余量，为城市发展战略与方针制定提供科学分析依据。

2 徐州经济技术开发区“多规”及用地现状

徐州经济技术开发区（以下简称“经开区”）创建于1992年7月，2010年3月晋升为国家级经济技术开发区，总面积293.3平方千米，经开区现阶段使用的各项规划有30多项，涉及空间位置的规划20多项，其中两个主要规划：城乡建设规划与土地利用总体规划因基期年份不同和城市边界的变化，在建设用地安排上存在较大差异，如图1所示，灰色和黑色分别是土地规划和城乡规划单项符合的区域，有26.43平方千米土地利用规划建设用地在城规上不能保障，有34.30平方千米的城市规划建设用地土地利用建设指标上没有安排，两规的差异导致大量的建设用地指标浪费，一些建设项目无法落地；同时部分产业规划边界及企业现状建设边界跨入生态红线范围内，导致项目实施困难。经开区缺少信息共享平台，在产业项目引入与城市建设、生态环境监管上存在脱节。

对比2011年和2016年经开区核心区范围内土地利用现状数据结构，按照农用地、建设用地和未利用地分类比较，其中未利用地占比基本没有发生变化，而建设用地占比增加约2.5个百分点，从土地利用现状图对比分析，建设用地在空间上有明显变化，但是在空间布局上仍然需要进一步优化，如图2所示。

3 基于测绘地理信息的“多规合一”的应用

经开区“多規合一”规划编制以测绘地理信息成果和各项规划空间数据为基础，以统一发展定位、统一规划目标、统一指标体系、统一发展战略“四统一”为统领，以优化生态格局、城镇建设（产业）格局和农业格局为目标，最终形成多规联动平台和运行机制来保障“多规合一”规划的实施。

基础测绘成果具有长期性、稳定性、保密性等特点，属于专业部门掌握的成果，按照现行的机构设置市级基础测绘成果属于国土部门（自然资源部门）管理，以自然资源部门为主导，把基础测绘成果、城市专题数据与“多规”数据统一是实现“多规合一”的前提。在基础测绘成果上提取相应的信息，做为“多规合一”的底层基础数据，再融合“多规”成果和城市专题数据，形成测绘地理信息底板数据库，通过技术分析梳理出强规划区域和弱规划区域，并结合系统平台的信息反馈形成多次分析的结果，最后形成满足需求的规划成果（如图3）。

3.1 以地理实体数据为底板整合经济数据

基础数据的统一是“多规合一”实现的关键，在现实工作中，国土、规划、建设、水利、林业、环保等部门都积累了大量的专业数据或者专题地理信息数据。由于这些空间专题信息标准不统一、形式和内容也千差万别，加载其上的其他专题属性更是无法共享，形成了事实上的“信息孤岛”。这成为“多规合一”编制的重要障碍。

基于地理实体数据的应用让用户可以更直观地使用数据。地理实体数据是具有行为、关系的完整地理实体，政区、河流、道路等，极大的提高了数据应用、查询、分析的效率。如规划需要对一条国道进行分析，基于传统的数据操作下，首先需要做拼接该要素相关图幅的大量工作，然后根据属性代码进行查询，费时费力。基于地理实体数据模型组织后，一个地理实体作为一个完整的存放单元，实现方便、快捷的查询提取，方便了用户的查询及分析。

地理实体数据是汇聚城市专题信息的天然纽带，在“多规合一”平台建设初期，我们把各部门的专业数据集中起来，对数据基础不同的数据分类处理（如图4），对数据进行加工和清洗后，得到符合地理实体标准的标准数据。

根据城市中各部门专题数据的基本情况，对不同类型的空间化、非空间化数据进行分类处理，将其属性挂接在地理实体上，形成具有多重属性的地理实体数据库，以满足城市各部门的多属性查询需要和基于位置的空间分析需要。我们把各部门的城市专题数据分为7种类型，针对每种类型的数据制定不同的属性挂接策略，最终实现将各部门掌握的多重属性挂接到唯一的地理实体之上，达到城市数据的规范融合。

在规划的编制过程中，各区域经济、社会、人口和税务等指标是非常重要的基础信息，传统的规划编制方法很难将这些指标空间化，并利用空间分析工具对其进行分析。使用地理实体库的方法，我们将各县（市、区）、乡镇、村的行政界线作为实体，将权威统计数据中的经济、人口等信息挂接到实体上，在属性挂接完成后，地理实体上就挂接了城市中所有的专题数据，可以实现整个城市的综合属性查询，在对特定区域进行空间分析时，也可以利用其各项专题数据进行综合分析。

3.2 规划差异分析与规划协同增强

规划差异分析是将多个规划空间要素多次分别叠加分析的全过程。在分析过程中首先要排列同一规划期限内区域内空间规划的效力等级，按照同类规划效力筛选主要的空间规划信息，其次是对规划空间要素的数据处理，运用专业地理信息软件对每个规划空间信息要素做数据基础的统一，再进行对比分析，找出差异。

测绘地理信息数据由基础测绘底图、不动产登记相关数据和地理信息调查数据组成，要统筹协调好各类规划基础资料，就要从基础测绘入手，在基础测绘成果上提取相应的信息，叠加分析多规成果。以分析土地利用规划和城市规划为例，首先，以基础测绘数据SHP格式为基准，从城乡规划北京54坐标系CAD成果中分层提取空间要素，统一转化为与基础测绘数据坐标系一致的SHP格式，由于CAD数据属性特征不能直接在数据中体现，因此需要结合成果图例给转化出的SHP数据赋上属性；其次，建立对应的编码体系，对城乡规划用地分类的2大类、9种类、14小类与土地规划分类3个一级类、11个二级类、29个三级类建立对应关系，并形成新的参照编码（见表1）。将两个规划数据需求初步整合，在整合的过程中初步对各自成果中细微偏差纠正，以基础的测绘成果为准，同时舍弃一些规划编制过程中微小的不合理因素，通过建立属性字段、数据规整等方式形成新的矢量数据图层，数据格式上与土地规划数据数据类型一致，通过多个空间规划信息要素的多次分析，形成各个规划空间要素的差异分析结果。

规划的叠加分析同时显示了规划的空间协同，通过“多规”分析，一些边界变得清晰，增强了规划的指导性。融合地理信息调查成果、五年发展规划、产业专题规划等成果，产业规划区引导边界和城镇增长边界进一步明确；融合自然资源调查、生态保护建设规划、基本农田划定、土地整治规划等成果，生态边界线增强了。产业规划区块引导线结合城镇建设用地规模和未来发展预留空间，形成城镇增长边界，与基本农田保护线和生态空间范围线形成各自空间。

4 “多规合一”系统平台构建思路及方法

4.1 平台建设目标和思路

建立基于测绘地理信息的“多规合一”信息联动平台，首先依托现有的政务信息网络和基础信息系统服务器关联，主要实现以下四个目标：

（1）基于测绘底板数据建设“多规”空间数据库，实现“多规”空间融合“一张图”。

（2）通过基础测绘信息反馈和“多规”差异性分析手段，落实城市发展控制“底线”。

（3）通过辅助决策支持分析，为科学决策提供技术支持。

（4）实现跨部门业务系统对接，实现“多规”成果互通共享。

将城乡规划、土地规划、生态环境规划、林业规划等“多规”数据融合测绘地理数据形成数据库，通过充分衔接与协调，最终形成“一张图”为各部门提供服务。“多规”数据库提供了城市用地布局，明确了城市建设用地余量，在衔接和协调过程中通过联动对比分析、多规管控分析和项目选址分析，为城市发展战略与方针制定提供科学分析依据。

系统平台中的“多规”差异性分析通过多个检测系统实现，有项目与专项规划、土地规划与城乡规划、建设用地与环保规划、建设用地与林业规划等多项冲突检验，检测结果结合周边地理环境进行分析，差异数据与“多规”数据联动对比，图文一体的显示在发改、规划、国土、环保等审批部门的系统上，自动反馈审批结果。制定规划修改落实措施，在政策上保证“多规合一”的落实。包括国民经济和社会发展规划调整、土地利用总体规划的修改、城乡规划的修改等。

4.2 结合平台建设的“多规”应用

要统筹协调好各类规划基础资料，从基础测绘入手，将“多规”的主要指标要素统一到基础测绘地理信息数据上，在基础数据上增加相应的对应编码，真正实现“多规”成果在数据上融合，从而在体系与管理机制上再进行有机融合，科学构建全市统一的规划编制体系，形成统一的发展目标、统一的规划蓝图和统一的管理机制，并纳入到统一的管理信息平台上。基于GIS的数据共享机制，“多规合一”信息联动管理平台经过需求分析、系统设计、系统编码、系统测试等阶段后基本满足集成试用的条件，平台由四个子系统组成：成果质量检查子系统、数据共享交换子系统、冲突智能检测子系统和辅助决策支持子系统。

各个部门使用共建共用的“多规”平台进行辅助决策参考，预计取得以下三个方面的成效：一是同一地块在不同的规划管理部门联动对比，实现查询分析；二是使用“多规”平台进行项目选址合规性审查，规划部门核查规划控制线，城规功能分类，国土部门核查土地利用规划和永久基本农田划定情况，林业部门核查林地规划情况；三是“多规”平台实现了跨部门业务系统交互对接，为审批项目提供空间数据支持，为规划、国土等部门提供GIS业务系统的交互对接，为暂时没有GIS业务系统的环保、水利等部门提供“多规”平台的数据库存储和信息查阅服务。多部门联动的统一系统，融入涉及国土空间的各项规划图、表、政策信息，是实现包括实时监测、位置上传、信息发布、预警系统等功能的智慧型平台。同时以信息化为抓手搭建数据管理中心，健全各类规划的空间衔接协调机制，结合徐州市行政制度改革，通过“多规合一”信息联动平台与徐州市协同并联审批系统的有效对接，构建体系完整、层级分明、衔接顺畅的规划审批体系。

5 结束语

基于测绘地理信息开展“多规合一”研究，从基础测绘、自然资源调查、地理信息调查和多项规划的基础信息转换出发，通过多规差异分析和信息系统反馈，自下而上的提出规划实施的对策与建议，调整规划服务发展，指导区域功能定位，划定城镇产业、生态、农业空间及建设用地规模、产业园区等控制线，建设“多规”系统平台，为职能部门规划管理提供辅助，能更好的指导规划的实施。

2018年国务院机构改革中，新组建的自然资源部将国土资源部的职责，发改委和住建部的相关规划职责，水利部、农业部、国家林业局相关调查和确权登记管理职责和国家测绘地理信息局的职责整合，集測绘地理信息调查和规划于一体，此举必将促进“多规合一”的顺利开展。从测绘地理信息角度来看，城乡建设规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划出现冲突的主要原因是由于各规划标准不统一、信息不透明、信息难共享。在未来的全域空间规划中，以测绘地理信息成果为基础，结合现有的各项规划成果科学合理的开展“多规合一”，形成统一的规划空间，在管理系统上不断修正、调整、细化、进步。通过深化改革，探索创新规划编制和治理模式，确保规划的有机衔接和协调统一，对于实现新型城镇化发展的经济社会发展目标，促进城市可持续发展，具有十分重大的意义。

参考文献：

[1]王玉波，唐董.国外土地利用规划发展与借鉴[J].人文地理，2010（03）：24-28.

[2]谢英挺，王伟.从“多规合一”到空间规划体系重构[J].城市规划学刊，2015（3）：15-21.

[3]张永姣，方创琳.空间规划协调与多规合一研究评述与展望[J].城市规划学刊，2016（2）：78-86.

[4]方创琳.城市多规合一的科学认知和技术路径探析[J].中国土地科学，2017，31（1）：28-36.

[5]张叶笑，冯广京.基于时空锥理论的“多规冲突”和“多规合一”机理研究[J].中国土地科学，2017，31（5）：3-11.