不服质量违法处理的系列行政争议案

文 /俞 斌

案例简介

2016年3月15日，上海市质量技术监督局执法总队（以下简称“执法总队”）在某大型超市内开展执法检查。经快速检测，执法人员初步判断包括J公司在内的多家企业的数款一次性塑料杯为不合格产品。随后，此次执法检查情况在官网上发布，有关媒体进行了跟踪报道。

2016年6月中旬，J公司向徐汇区人民法院提起诉讼，认为前述行政检查和信息发布行为违法。经开庭审理，2016年9月经法院裁定驳回诉讼请求。J公司不服提起上诉，上海市第三中级人民法院受理,经审查驳回上诉，维持原裁定。

2016年12月22日，嘉定区市场监督管理局检查发现，J公司备案的企业标准中对 “负重试验”采用的负重砝码要求低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐饮具通用技术要求》 “负重试验”砝码为3kg的规定，故下达责令整改通知。J公司不服提起行政复议，2017年3月20日，市质监局复议决定维持原决定。J公司因不服责令整改和行政复议决定提起诉讼。嘉定区人民法院受理该案，判决驳回全部诉讼请求。J公司仍然不服再次上诉，上海市第二中级人民法院受理后判决驳回上诉、维持原判。

2016年5月5日，执法总队对J公司进行立案查处。由于J公司提供证据前后矛盾、被调查人员常常不在上海等原因，致使案件3次延期。2017年2月22日，执法总队向J公司实施行政处罚告知，J公司提出听证申请。2017年3月10日，执法总队对该处罚案件公开听证。

2017年4月5日，执法总队对J公司作出罚没156 889元的行政处罚决定。J公司提起诉讼，徐汇区人民法院公开审理后，于2017年11月27日判决驳回诉讼请求。J公司再次上诉。上海市第三中级人民法院于2018年3月20日公开审理并网上直播，后判决驳回上诉、维持原判。

案例分析

争议之一：执法检查是否属于行政诉讼受案范围。

J公司认为：① 执法总队2016年3月15日的执法检查行为违法，理由是执法检查是依据推荐性标准判定其产品不合格；②发布行政执法活动信息的行为违法，该信息发布后被各大网站、媒体转载，损害了J公司名誉权。

执法总队主张：①执法检查行为不作为行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》中，没有将执法检查行为作为受案范围。况且本案的检查对象是某大型超市，而不是J公司。②信息发布行为没有侵害J公司名誉权。本次执法检查如实记载了检查过程，形成执法信息进行发布。信息中没有提及厂家名称，对质量的初步判断用“涉嫌”字样描述，没有恶意诋毁，没有发布虚假信息。媒体报道不是行政行为，报道产生的影响由媒体负责。

一审法院认为，该执法检查和信息报道行为均非针对J公司，对其权利义务不产生直接影响，J公司不具有行政诉讼主体资格。

二审法院认为，执法检查行为是对涉案当事人可能存在的违法行为实施当场检查、调查取证的过程性行为，不具终局性，不独立对外产生法律效力。在网站上公布执法活动的信息发布行为属于行政机关对外的法制宣传报道，亦未设定当事人的权利义务，二者不属于行政诉讼受案范围。

争议之二：一次性塑料杯负重性能应当符合哪个指标。

J公司坚持，一次性塑料杯负重性能符合其企业产品标准内的指标0.5kg即可。理由有三：①该企业产品标准向原食药监部门、后来的市场监管部门备案通过；②该企业产品标准标注在一次性塑料杯外包装上，已向社会公示；③负重性能在GB 18006.1-2009中属于推荐性指标，企业可以参照使用。

执法总队主张，涉案产品作为许可证发证产品，其质量必须符合许可证制度和《产品质量法》的强制性规定。理由如下：

取得许可证时的要求非常明确。根据《食品用塑料包装、容器、工具等制品生产许可审查细则》（下称《审查细则》）规定，原告生产一次性塑料杯在获证时应当符合一次性塑料餐饮具产品检验项目的要求，这个检验标准就是GB 18006.1-2009。

取得许可证后的生产要求与取证时的要求应当保持一致。根据《工业产品生产许可证管理条例实施办法》（以下简称《许可管理办法》）第四十六条规定，“取得生产许可的企业应当保证产品质量稳定合格，并持续保持取得生产许可的规定条件。”所以，J公司在组织生产时应符合《审查细则》中一次性塑料餐饮具产品检验项目要求，包括负重性能指标的3kg要求。

为了慎重其事，执法总队在案件调查过程中就《审查细则》中国家标准和企业标准问题向原国家质检总局进行请示，总局产品质量监督司回函：“该企业的产品标准中应有‘负重性能’要求，并且‘负重性能’指标规定应不低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐饮具通用要求》中关于负重性能指标的规定。”

根据《标准化法条文解释》第十四条第三款规定，“推荐性标准一旦纳入指令性文件，将具有相应的行政约束力”。虽然“负重性能”指标在GB 18006.1-2009中为推荐性指标，但在《审查细则》中为发证必须检验项目。

为什么这么重要的指标是推荐性条款，不是强制性条款呢？因为一次性塑料餐饮具既有发工业产品生产许可证的，也有不发工业产品生产许可证的，不发证的，可以作为推荐性指标。

法院判决：涉案产品的负重性能虽为推荐性指标，但J公司系在取得了《全国工业产品生产许可证》前提下生产。《审查细则》将负重性能纳入检验项目，其中规定有一项（包括一项）以上不合格时，则判定检验结果为不合格，不符合发放生产许可证要求。J公司作为取得生产许可证企业，应当知晓许可证产品合格与否的判定标准，涉案一次性塑料杯必须持续符合包括负重性能在内的发证检验项目要求。

争议之三：涉案一次性塑料杯该采用哪种检测方法。

GB 18006.1-2009中规定 “实验步骤：取试样餐饮具两只，将盛装食品的主体部分倒扣排放在平滑玻璃板上，再放上另一块平板玻璃。先用金属尺测量平板玻璃下表面至桌面的高度，然后将3kg砝码置于平板玻璃中央处，负重1 min立即精确测量上述高度。用式（1）分别计算每只试样负重变化率，取两只试样负重变化率的算术平均值为负重变化率。

式中：W——试样的负重变化率，%；

Ho——试样负重前高度，单位为mm；

H——试样负重后高度，单位为mm。”

J公司反复申明，根据实验步骤的描述，应当同时取两只塑料杯倒扣排放，放上一块平板玻璃压住这两只塑料杯，再将砝码置于平板玻璃中央进行试验，测取平均值。理由是，J公司经过调查，市场销售的一次性塑料杯压两只进行测试有一半合格，如果压一只全部不合格。

上海市质量技术监督局（以下简称“市质监局）主张，每次对一只塑料杯进行试验，将一块平板玻璃置于一只塑料杯上，再将砝码置于平板玻璃中央进行试验，取两只分别测试得出负重变化率的平均值。理由为：

从检测方法的描述来看，只有两只试样分别做负重性能试验才能够计算负重变化率的算数平均值。

从公式W=Ho-H/Ho×100%这一计算方法来看，是每只杯子的高度变化作为负重变化率，最后取算术平均值，同时测两只杯子，这个公式无法适用。

从回函上看，由于J公司多次质疑上海市质量监督检验技术研究院（以下简称“市质检院”）的负重性能检测方法，市质检院向该标准的归口单位全国塑料制品标准化技术委员会秘书处进行函询，该秘书处确认，一次对一个样品进行负重性能试验。

法院判决写到，市质检院的检测方法和全国塑料制品标准化技术委员会秘书处的函复，符合GB 18006.1-2009实验步骤的文义，应当理解为每只试样分别检测后，取两只试样计算平均值。

争议之四：监督抽查合格后为何执法检查不合格。

J公司申辩，该公司1987年成立以来，监督抽查没有不合格记录，不应当在执法检查后被判断为不合格产品。

市质监局回应，监督抽查囿于国家财力和行政资源，只对产品部分指标进行检测，执法检查检测的指标常常会和监督抽查指标不一样。因此，监督抽查合格的产品在执法检查中不合格的现象发生后，不能以监督抽查合格对抗执法查处。

争议之五：一次性塑料杯负重性能不符合指标要求，是否属于质量不合格。

J公司认为，判定一次性塑料杯的负重性能3 kg的指标，是根据《许可管理办法》《审查细则》的规定。违反《许可管理办法》的规定，也应当运用《许可管理办法》来处理。《许可管理办法》第五十三条规定，“违反本办法第四十六条规定，取得生产许可的企业未能持续保持取得生产许可的规定条件的，责令改正，处1万元以上3万元以下罚款”。因此，依据《产品质量法》作出处罚决定适用不当。

市质监局认为，《许可管理办法》第五十三条设定的罚则是对未能持续保持取得生产许可的规定条件而设置。J公司的一次性塑料杯负重性能不符合指标要求，属于不符合规定指标的产品质量不合格。

法院判定，J公司生产的一次性塑料杯经检验为不合格产品，违反了《产品质量法》第二十六条第二款第（三）项、第三十二条的规定，根据《产品质量法》第五十条作出处罚决定适用法律法规正确。

案例启示

1. 监督抽查指标的科学性有待提高

监督抽查判断产品质量合格后，通过执法检查查出产品质量问题，符合产品质量监管实际。但是，监督抽查长期忽略部分重要指标，容易造成当事人不重视监督抽查未覆盖指标的现象。在本系列案办理的后期，质监部门将负重性能作为一次性塑料杯监督抽查指标之一，并根据产品状况逐步提升监督抽查指标的科学性。

2. 促进质量监管和执法查处相融合

由于日常监管的菜单式和表格化，对企业违法行为的发现能力不足。需要促进质量监管和执法查处相融合，一旦发现有质量违法现象，及时向执法机构移送线索，早日立案早日查处，减少不合格产品流入社会的风险，减少行政机关及其工作人员自身履职的风险。

3. 应对行政纠纷需要部门间的齐心协力

在本次系列案的办理过程中，法制部门、监管部门、执法机构齐心协力，提前介入，充分讨论案件可能出现的争议焦点。执法总队在该行政处罚案中，组织开展开门审案，邀请沪上专家对J公司的违法行为进行定性和讨论，明确事实认定和法律适用。市质监局法制部门多次组织系列案的集中研讨，为出庭应诉厘清思路，围绕争论焦点充分阐释事实和理由，致使庭审达到较好效果。