新时代构建中国特色社区教育的路径探析

摘要：本文根据我国社会主要矛盾发展变化的基本国情，分析了当前我国社区教育供求矛盾的主要方面在于供给侧；运用“互联网+”思维和现代治理理念，提出了要建立统一的社区教育平台。分析了社区教育的中国特色内涵在于坚持党的领导、坚持服务型政府职能转变、坚持社会主义办学方向、坚持我国社区教育的地域与民族特色等方面。在上述理论分析的基础上，审视并分析了当前社区教育发展面临的困境：缺乏专门法律的支撑及政策体系有待完善；办学体制、机制尚未健全，没有建立起以平台为支撑的开放办学网络，师资队伍建设等问题，最后提出我国社区教育的发展路径。

关键词：新时代 中国特色 社区教育 问题 路径

中图分类号：G641 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）17-0055-04

我国新时代发展环境的变化，客观上要求社区教育的公共政策随之调整，以适应社区教育发展的要求。理论界从国际视野研究发达国家的社区教育理论与发展规律，对于发展我国社区教育提供了有益的经验；但同时，新时代我国国情，尤其是我国社会主要矛盾的发展变化，为研究我国社区教育提供了现实的国情依据。借鑒发达国家先进的社会治理、社区教育先进经验，在新时代构建具有中国特色的社区教育，既是一个理论课题，也是重要的实践课题。

一、社区教育及新时代的中国特色内涵概述

（一）社区教育

对于什么是社区教育，国内理论界对社区教育认识不一，解释不同。从教育学的视角，理论界对社区教育的本质普遍存在的一些观点认为：社区教育是促进社区成员和社区发展的教育活动、过程、体系；是一种大教育；是与学校及家庭教育并列的社会教育；是群众性或全面性教育活动；是教育社会一体化形式；社区学习化；是大教育大文化的融合[1]等等。在我国官方文件《教育部关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》中将社区教育定义为“是在一定区域内利用各类教育资源，开展的旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动”。[2]

笔者认为，社区教育是由政府制定并倡导的、以社区为依托、社会各方力量共同参与的以满足社区居民的多样化、多层次教育文化需求，实现社区居民和社区全面发展的终身教育公共服务的公共政策。其本质是提供终身教育公共服务的公共政策，属于社会治理的范畴，是社区治理的组成部分。作为一种提供基本公共教育服务的公共政策，理应具有“阶级性、公共性、合法性、整体性、超前性等公共政策一般属性”。[3]社区教育与正规学校教育相比，具有以下几个方面的特征：更加注重满足社区居民的个性化教育需求；教学形式、手段、过程更具有开放性；办学形式更加开放；参与主体呈现社会化特征。

（二）新时代新理念

我国社会主要矛盾决定了社区教育供给方式的变革。党的十九大报告指出，我国新时代社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[4]对于社区教育而言，主攻方向在供给侧，从体制、机制入手提升供给能力。社区教育公共服务将由政府单一主体、单向提供方式向多元主体、多向互动提供方式转变。[5]完善政策化的体制机制，调动社会化主体的积极性，形成社区教育利益共同体，进而实现社区教育公共服务供给方式发生根本性变革。

“互联网+”背景下呼唤建立统一的社区教育平台。首先，互联网现实地改变着社区居民的连接方式，并形成新的学习方式。互联网催生出新的社区组织形态，如微信群、QQ群、学习圈等，社区居民可以依托客户端、App进行“智慧学习”“移动学习”。因此，社区教育的公共服务供给，可以充分依托互联网，利用其大规模、低成本、高效而精准的服务优势，满足社区居民个性化学习需求成为必要。打破社区地域界限，构建起社区与社区相联系、地域与地域相联系的全国统一的社区教育办学平台网络，是未来社区教育发展进而走向世界的必然趋势。其次，互联网创造了新的商业交易模式，形成“第三方”付费的社区教育供给模式。互联网背景下，社区居民免费使用网络学习资源；提供公共服务不再是政府的“专利”，作为私人企业的网络公司可以免费为社区居民提供信息搜索、课程信息发布、社区议题讨论、社情民意调查、课程学习、娱乐等服务；“第三方”私人企业按照“点击率”“浏览量”付费。因此，互联网+社区教育，创新社区教育供给方式由可能变为现实。

（三）社区教育的中国特色内涵再聚焦

坚持党的领导。首先，从公共政策出台的主体、程序来看，要坚持党的领导。在我国，政府出台的公共政策是落实党的全会精神，是为解决社会问题而制定的。对于社区教育而言，如在2016年，教育部等九部门联合发布《关于进一步推进社区教育发展的意见》中，提出要“推动形成党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制”[6]，并且指出社区教育是为了“全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神”[7]。其次，从我国国民参与意识、参与能力的历史与现实国情来看，要坚持党的领导。我国国民参与意识普遍不高，参与能力不强。同时，由于历史原因，社会与社区发育不良，造成自治能力较弱。因此，要坚持党的领导，逐步推进政府职能向服务型转变，逐步将社会力量“扶上马、送一程”，这是党和政府肩负的社会转型、职能转型的历史使命。第三，从社区治理的角度看，要坚持党的领导。从社会管理到社会治理，既是理论创新，也是社会转型的实践创新。为构建多主体、多中心、多动力的社会治理模式，党的十九大提出了构建“完善党委领导、政府负责、社会协同、法制保障的社会治理体制”。[8]执政党作为重要的、不可或缺的社会治理主体，发挥着特有的思想领导、组织领导、立法、宣传动员的功能，因此，坚持党的领导，这是全面社会治理的内在要求。

坚持服务型政府职能转变。政府要由过去公共服务的全能型向政策制定、统筹、协调的宏观服务型转变，是政府职能转变的方向。在众多社区教育主体中，政府是重要的“责任人”，承担着社区教育的政策制定、发展规划、统筹管理机构设置、财政资金划拨、宣传引导、监管、督导、评估等功能，侧重提供政策性的体制机制服务，逐步形成依靠社会化主体提供社区教育公共服务的供给模式。政府要进一步解放思想：敢于“赋权”于民、“放权”于社会；在公共服务领域，适时恰当地引入市场机制，吸引社会力量，用“有限”政府调动“无限”社会加入到社区治理中来，更好地满足社区居民日益增长的公共教育需求，实现社区教育、治理的目的。李克强总理承诺政府要“壮士断腕”和“自我革命”，展示了政府改革的坚定不移的决心。[9]

坚持社会主义办学方向。在2016年，教育部等九部门联合发布《关于进一步推進社区教育发展的意见》中，提出社区教育“以提高国民思想道德素质、科学文化素质、健康素质和职业技能为宗旨”，“充分发挥社区教育在弘扬社会主义核心价值观、推动社会治理体系建设、传承中华优秀传统文化、形成科学文明生活消费方式、服务人的全面发展等方面的作用”。[10]很明显，社区教育作为一种教育活动，必然要涉及思想道德、价值观、文化等内容，皆属于上层建筑领域的意识形态范畴。社区教育是提高居民思想道德、培育社会主义核心价值观、传承中华优秀传统文化的重要“阵地”，这是党和政府绝不能放弃的。因此，坚持社会主义办学方向，是由社区教育作为公共政策的阶级性、国家属性决定的。

坚持我国地域、民族特色。社区教育要依靠社区、服务社区，为当地经济发展服务，地域特色、民族特色是其应有之意，有特色的社区教育才能够更好地满足社区居民的个性化教育需求，才能更好地服务社区、地域的具体发展。从全国来看，由于各省份、各少数民族自治区在经济发展、文化习俗、宗教信仰、生活习惯、气候地理环境等方面存在很大差异。即使在一座城市当中，由于社区所处的地理位置不同，在文化氛围、经济发达程度、社区治理等方面各个社区也存在很大的差异。所以社区教育的开展，在专业设置、课程内容、学习形式、学习手段选择上要依据社区自身特点，打造地域特色。同时在新疆、内蒙古等少数民族地区，社区教育更要突出民族特色，更要具有切合性。

二、存在问题与瓶颈

（一）缺乏专门法律的支撑及政策体系有待完善

从理论上来说，作为一种公共政策，社区教育应具有合法性特征。为此，需要有国家层面专门的法律作支撑，才能建立起自己的法律地位，从而为社区教育的公共政策执行提供法律保障。“目前我国还没有关于社区教育及终身教育方面的全国性专门法律。”[11]社区教育的公共政策由于缺少法律的有效监督执行，致使社区教育发展缓慢、无序。目前社区教育以教育部及相关部门的通知、意见、纲要等文件形式出台，由于社区教育内涵广泛，涉及社会众多领域，受众面广，所以目前的政策文件力度不够，整合、协调力量有限，导致社区教育工作进展缓慢。

（二）办学体制、机制尚未健全

从目前的情况看，教育部门主管统筹能力有限，没有形成有力的“统筹机制和统筹机构”；由于各地区经济发展不平衡，地方政府财力有限，教育主管部门对其他“相关部门”的协调能力有限，造成“相关部门”配合不利；由于介入性制度未健全，导致各种社会力量难以“积极支持”，并且由于对社区教育的公共政策理论研究与实践探索不够，造成制度化的市场机制还未形成，没有形成社会化的利益共同体；由于政府没有构建起社区居民广泛参与的制度机制以及居民参与意识、能力薄弱等历史与现实原因，造成社区居民被动乃至消极应对社区教育，社区居民的主体性没有充分体现。由此可见，“党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与”[12]的社区教育协同治理的体制和运行机制没有建立起来。究其深刻原因在于，社区教育公共政策制定主体思想还未完全解放，统包统揽的“单一治理结构”仍占据主导地位，充分利用市场机制形成社区教育利益共同体的制度没有真正建立起来。

（三）没有建立起以平台为支撑的开放办学网络

我国的社区教育发展，仍属于理论与实践探索阶段。各地区呈现出极不平衡的现状，社区教育的相关制度性体制框架没有形成，调动社会力量参与的市场机制、运作机制没有制度性保障，导致社区内的各种办学力量缺乏协调、未能有效整合，没有形成合力，社区教育的开放性、包容性、社会性不足，各社区、各地域缺乏沟通、联系，没有建立起统一的平台网络，造成各社区、地域各自为战的局面，等等。这些情况说明，我国的社区教育还没有建立起以平台为支撑的开放办学网络，尚处于体制探索阶段。没有建立起办学实体网络（社区学院），造成社区教育难以全面开展；没有开放、包容的社会化运作制度，社会力量难以介入；没有建立起网络平台，造成高投入、低效益。因此，建立以平台为支撑的开放办学网络，既是实现社区教育均衡发展、持续发展的体制保障，也是实现社区教育城乡一体化、实现教育公共服务均等化的必然要求。

（四）师资队伍建设有待加强

目前社区教育的教学组织主体主要是社区学院。从教人员主要来自社区学院的专职教师以及来自高校、行业的外聘教师，也有来自志愿者。“我国现行的社区教育队伍还存在着人员匮乏、专业素养参差不齐等方面的问题。”[13]社区教育要提供给社区居民满意的公共教育服务，要有高水平的师资队伍做保障，这是内涵式发展的必然要求。社区教育水平体现的是一个国家、地区、社区的文明水准，是社会治理水平的重要体现，社区教育搞得好不好直接影响人民群众对美好生活的满足感、获得感。从这个意义上说，提高社区教育的师资水平，属于社区教育供给侧改革的重要内容，是社区教育的理论与实践课题。

三、发展路径探析

（一）完善立法，提升社区教育公共政策合法性

对于社区教育，“法律是公共政策执行的最有效形式”[14]，依法明确社区教育的定位与归属，明确各有关主体的责任，明确其统筹协调的管理机构，利于依法执行、监督。但是“我国目前还没有一部关于社区教育及终身教育的专门法律”。[15]这是学术界关于社区教育发展的普遍共识。通过党的人大立法，是社区教育可持续发展的必然要求。当然，按照马克思主义关于生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的原理看，只有发展社会生产力，才能推动经济基础、上层建筑的发展，这是立法的社会基础和根本。实践中凡是社区教育搞得好的地方，基本都是经济发达地区，同时又有地方性法规做保障，如福建、上海、河北、成都、宁波、太原[16]等地区。总之，社区教育在全国层面立法是否适时恰当，值得学术界探讨；各地区应该结合当地情况，适时推进地方性《终身教育促进条例》[17]立法，使当地社区教育实践做到有法可依。

（二）进一步解放思想，加强统筹协调的制度建设

社区教育公共政策为社区居民提供基本的公共教育服務，在社区居民教育需求不断提高的现代社会，“有限”政府不应统包统揽，也不能做到“单一”主体提供。政府需要进一步解放思想：由以往的单一主体提供向多元主体提供转变；由以往直接提供向间接提供的社会化方向转变；由以往同时作为政策制定者、领导者、组织者、执行者、监督者、评价者的全能型向以制定者、引导者、统筹者、协调者、监督者为主要角色的服务协调职能转变；逐步由集“裁判员与运动员”于一身的双重角色向以制度设计、规划为主要职能的“裁判员”角色转变。可见，统筹、引领、协调、监督，搭建社区教育发展的社会化参与的制度框架，构建公共服务领域市场机制有效运行的制度体系，创新公共服务领域监管体制，是政府的职能改革方向。

（三）搭建统一的办学系统与学习网络，整合教学资源

形成开放包容的社会化办学系统。就单个社区来说，社区教育的办学形式、专业及课程设置应该有特色。但是就社区教育的本质属性来说，社区教育具有开放性，具有不分入学时间、年龄、层次、职业的开放入学，开放学习过程，开放学习资源，未来社区教育课程将纳入终身教育资历框架以实现与学历教育、职业资格认证的有效沟通，具有开放的办学理念。同时社区教育与互联网深度融合，也能显示出远程教学的优势。可见，社区教育符合“开放”办学的基本特征。因此笔者认为，建立覆盖全国的社区教育学院开放办学系统，并将政府、科研院所、企业及各类组织、居民吸收、整合到这一开放的办学系统中，并形成以“互联网+社区教育”的学习平台为支撑的办学体制，将是我国社区教育未来的发展方向，并逐步与国际社区教育接轨。

建立起覆盖全国的社区教育线上学习网络。国内社区教育专家邵晓枫提出“社区教育完全符合社会教育的内涵，其与社会教育的唯一区别就是社区教育是以社区为具体空间范围的”[18]的观点符合传统社区教育（线下实体教学）的情况，但是，在“互联网+”背景下，互联网思维与运作模式现实地改变了“社区教育”的内涵和外延。我国社区教育的发展方向是建立以社区学院为实体的线下学习网络，加上线上的学习平台网络，社区成员完全可以突破本社区，或者突破地域限制，社区教育的空间与对象的“社区性”严重弱化，“社会性”显著增强，取而代之的是社区居民自主选择线上课程进行跨社区、跨地域自主学习，也就是学习的趋势逐步突破社区性向地域性、全国性发展。不论是从办学的成本效益决策来看，还是从实现教育公平的政治意义来看，社区教育走向网络化、平台化，最大化、精准化地满足城乡以及不同社区成员的个性化学习需求，这不仅是办学规模经济的必然选择，也是教育民主与公平的最好实现形式。建立全国性的社区教育统一平台，将在“互联网+”背景下由设想变为现实。

引入市场机制，保证社区教育可持续投入。目前社区教育发展面临困境的原因之一就是财力的不足。政府“有限资源”无法满足社区居民日益增长的教育公共服务需求，政府以往的“大包大揽”的单一、单向“居民需求—政府供给”方式面临困境。在此背景下，政府提出社会治理理念及政府职能转变。在社区教育公共服务领域，引入市场机制，调动各类社会主体资源，才能保证社区教育的可持续发展。建立以“政府财政支持资金+市场运作筹措资金”[19]有机结合的社区教育资金筹措机制。需要做好以下工作：首先政府需要进一步解放思想，在公共服务领域开展市场化、社会化改革，搭建好社区教育的市场化运作以及监管的具体制度性框架。其次，构建多渠道筹资体制机制。“发行社区教育彩票；建立本地区社区教育基金会；通过为企业提供广告宣传的场所、机会，或者社区居民、业余活动团体直接为企业做广告获得资金收入；社区教育学院开展职工培训；对社区教育投入的企业实行减免税政策；鼓励社会捐赠，给与企业冠名权”[20]，等等。探索建立利用社区教育平台网络，形成“社会化主体提供社区教育公共服务产品+社区居民消费+第三方付费”的新的公共服务提供模式。第三，政府加强资金的监管。需要探索通过建立监管平台实现资金筹措、使用环节的无缝对接，提高资金使用的透明度、效率。

（四）加强岗前培训、课程教学的督导与评估

社区教育是为社区居民提供的教育服务活动，但绝不能成为无资质、无岗前培训的从教人员随意进出的教学场所。开展各类师资培训：法律法规培训、心理学及心理健康指导培训、教育学及教学教法培训、在线教学的理论与技能培训[21]、相关课程培训、文明礼仪培训等，通过培训提升师资水平，为社区教育提供质量保证。

可由社区教育学院协同政府教育主管部门，由社会相关企业、行业协会等构成联合督导小组，建立定期教学检查与督导制度，形成社区教育学院课程开展的经验与改进措施，向教学过程要质量，推动社区教育课程品牌的形成。

在注重以政府教育主管部门、社区教育学院为主体的内部评估的同时，更要注重社会“第三方”机构的外部评估，侧重吸收企业与行业协会的专家、社区居民代表（含网络社区居民）的参与。构建内外结合、线下线上结合的“综合评估体系”，其中外部评估、社区居民满意度结果将占综合评价较大比重。

参考文献：

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[2]教育部.教育部关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知[EB/OL].http：//www.jhtvu.net/DisplayNews.aspx？_id=545.

[3][14]陈庆云.公共政策概论[M].北京：中央广播电视大学出版社，2015：9-11.

[4][8]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[5][9]丁元竹.治理现代化呼唤政府治理理论创新[J].国家行政学院学报，2017（3）.

[6][7][10][12]教育部.关于进一步推进社区教育发展的意见[EB/OL].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201607/t20160725_272872.html.

[11][15][16][17][18]邵晓枫.当前我国社区教育发展困难与对策研究[J].河北师范大学学报，2018（1）.

[13][20]郝俊英.我国社区教育的现状、困境与出路探索[J].中国成人教育，2016（17）.

[19]袁雯.建设中国特色一流开放大学：目标内涵与行动策略[J].开放教育研究，2018（3）.

[21]梁玉忠.论基层电大网上教学活动开展存在的问题及对策[J].电大理工，2017（6）： 68-70.

责任编辑：景辰