改善教育治理的思考

胡加良/浙江省义乌市人民政府教育督导室

胡加良

教育治理需要智慧，是一门很深奥的学问，既要体现管理学意义上的领导与控制职能，也要遵循教育发展的内在规律，且两者有效结合才可促进教育事业正态发展。最近，几个文件的颁布颇为微妙。一是全国上下动员做好学生近视防控，多部委联合发布了近视防控方案，近期，又是多部委下发了一个关于纠正坐姿的文件。此现象其一说明了学生的近视问题已相当严重，引起了领导人的关注；另一方面则说明，上级已直接管到学生坐姿一类的问题了。另一件则是河南某教育行政部门下文规范学校给学生排座位的问题。其实，这些工作完全是学校的内部管理事务，学校当然应该按一定的规则给学生排位置，做好近视防控工作，而现实中却需要多部门下文来规范，这在一定意义上说明现在的教育管理中职责不清，边界不明。当然，还有更多的关于减负、规范分班、作业布置等的文件不断下发到中小学，行政部门对中小学的管理可谓事无巨细。当然，这些都是家长们关注的热点问题，相关部门针对这些问题进行规范可以理解，同时也说明了现代教育治理中存在的问题，预防性的安排少，应急型的安排多，可以说，这是事件驱动型、救火型的管理。

相较于不以支配为基础，而以调和为基础的现代教育治理，眼下的教育治理存在诸多问题，总而言之，一曰教育行政部门的管制职能过强，一曰校长尚缺独立的治校水平。分析起来，存在三个方面的问题。

校长无法独立治校的问题。校长，在政府授权下，代表政府管理学校，是学校的独立法人，理应贯彻落实党的教育方针政策，抓好教育质量，关注学生身心健康，维护师生的权益。然而，大多数校长习惯了“等靠要”，没有上级文件就不知道如何抓教育。其实，上级部门反复下文的，如学生的课业负担、身心健康、教育公平，包括视力问题，教育的法律条规都有相关规定，学校依法治教，教师依法执教，都应该做到，无需一次又一次地让上级政府或部门下文，这些都是校长管理下的学校份内之事。如《学校卫生工作条例》，不但规定了学生的在校时间，而且第十六条还明确规定：学校应当积极做好近视眼、弱视、沙眼、龋齿、寄生虫、营养不良、贫血、脊柱弯曲、神经衰弱等学生常见疾病的群体预防和矫治工作。一个合格的校长自然会执行这些条规，自然会在教学管理中注意学生的身心健康。然而现实非常无奈，不少校长眼中除分数之外，学校的评价中没有以上要求。这也怪不得上级部门将学校教育管理职责范围内、教育教学常识一遍一遍地下文件作要求，这种管理模式体现了上级大包大揽，而学校则缺少独立治校的能力。

教育行政管制的问题。教育治理须有法律、法规作依据，是受严格约束的有限管制。政府既然授权给校长独立管理学校的职权，但又因为不放心而不断实施干涉，不能同步给予其自主办学权，还是采用不断下文件的方式实施管理，教育行政部门集教练员与裁判员于一身，一直不能真正落实学校的独立办学权。其实，教育部下发的《义务教育学校校长专业标准》，对校长的职业专业化提出了明确的要求，对校长在从事校长职业管事的规划、育人、课程等方面的专业理解与认识、专业知识与方法、专业能力与行为都作出了详尽的规定，也就是一个合格的校长应该履行职责实施相关管理，不应由上级部门越俎代庖再行下文管制。正因为一直无法实施“管办评”分离，行政部门重心仍在加强管制中，校长们也一直没有得到真正历练，无法真正专业化、职业化，这种教育治理方式显得消极，难以产生现代学校。

教育生态的问题。有什么样的教育价值观，就有什么样的教育行为。教育不仅仅发生在教育部门，发生在学校，而应是全社会的问题。虽说我们主张人的全面发展，但有些地方政府却只关注几个高考尖子，奖惩皆以此为标准，忽视大多数学业平常的孩子，教育功利能不变本加厉吗？反观我们的社会各界，尤其是舆论界、宣传及娱乐界，有大教育的观念吗？学生价值观的建立，绝非背诵记忆核心价值观这么简单。在一个宫斗片、伪娘文化泛滥的社会环境中，如何培养身心健康、性别角色到位、阳光向上的孩子？

良好的教育治理，其架构是否科学，重要的是，看其是否遵循教育发展的内在规律，这是教育科学的内在规定性，其与工厂的以提高效率为基础的管理有本质区别。新时代的教育治理需要我们努力改善教育生态，避免见招拆招式、救灾式的碎片化管理。教育治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而需要在过程中体现。

进一步明晰教育的价值。教育是培养人的社会活动，教育与人的发展关系中，影响最大的是社会影响。重新定义教育质量，特别是在社会各界招工时，不应存有歧视，特别是北京、上海等地歧视性的人才政策应彻底纠正；需要全社会都来讨论教育质量的评价问题，不能将教育质量窄化成教学质量，再窄化成分数，而不顾及学生的身心健康。教育，在于激发孩子们对理想的追求，对真善美的向往，这是教育之内涵，亦是教师成长的基本评价标准，更应是校长的专业化基本要求，是校长专业化中的专业理解与认识、专业能力与行为的基本要求，由此体现一个校长正确的人才观与质量观。

完善校长队伍建设。政府要加强校长的专业化建设，基于教育的客观规律及管理学，来提高校长的管理水平；同时，校长要按照职业标准，审视自己的职责，去行政化，依法科学管理，切实担负起全面提高教育质量的重任，不能惟上媚上而不独立思考，不按教育规律治学；在管制程序上，治理行政是制度化的，应程序公开、透明，实施“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。作为校长，应具有正确的教育价值观，教育实践中须贯彻教育方针，对社会之功利需求要正确看待，切不可短视而随波逐流，努力为每个学生提供适合之教育，促进他们生动活泼地发展。教育是面向未来的事业，只有良好的教育，才能促进社会的进步。

提升教育治理水平。实施教育“管办评”分离，明确各方职责，形成科学的治理方式。对学校管理进行立法，既要巩固现有的学校管理成功的经验，更要对教育的各类行为进行规范，特别是根据世界教育的发展形势及区域教育的倾向性问题，充分预测区域的发展，在立法上给予充分的思考，让法来规范与引导区域教育的发展，减少无效的及不分巨细的教育行政命令式管理，完善教育科学治理体系。治理也需要评价，政府应依据法律和规章制度，对其他治理主体的行为进行监督、仲裁甚至惩罚。现代教育治理要求优化政府管理体制，明晰部门教育管理权责，放权于校，增强学校办学活力，充分调动社会各方积极性，构建政府、学校、社会多方参与、有序高效的教育治理模式，实现教育治理体系和治理能力的现代化，形成政府管教育、学校办教育、社会评教育的新格局。